总体绩效资本主义新精神

第四章“现代化”国家的绩效

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最近的变化印证了这样一个论点：新自由主义国家越来越采取服务提供者的姿态，以生产绩效指标为依据。这种做法偏离了福利国家的本质，而福利国家应当保障自由、社会和谐、平等权利和平等待遇等基本公民权利（Castel，1995)。

1. 福利国家向服务提供者国家的突然转变

在公共服务领域，从保障社会团结和公民基本权利的福利国家模式转向作为服务提供者的国家模式在盎格鲁一撒克逊国家是一种普遍现象，如今的法国也同样面临这种状况（Trosa，2010)。实际上，在盎格鲁-撒克逊国家，要求取得政府行为效率的证据关系着该行为最基本的合法性，总体上说，它还关系着公民对国家保障公众利益的能力的最基本的信任。作为服务提供者的国家，其主要特点是政府活动的功利功能主义，它“借用了私营企业中所使用的工具”(Dreyfus，2010)。这种对服务提供者国家的考量很大程度上是受《财务管理新方案》(FinancialManagementInitiative)的影响，这一管理系统的目的是使“各个层次的管理人员对于要达到的目标都有明确的认识”，“管理人员进行评估，并且在可能的条件下根据目标测算结果与绩效，他们的责任是对资源进行最优利用，包括使用成本/效益等词汇进行审查”(Dreyfus,2010)。

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政府的行为目标被缩小为好的个人绩效指标：对国民教育的评估基本上包含在对教员和学生的评估中。对健康的评估则表现为一系列指标，这些指标回避了该领域绩效复杂多样的特点（Pierru，2007；Batifoulier etal，2008)。高等教育和研究的效率只按照标准计量学对每个教员进行评估。这种专业性的“功能主义”做法（Maroy，2005）依据的是对组织与行政管理的个体化与工具化观念，认为组织机构不能成为使不同类型的政府行为与评估共存的政治空间。简而言之，这种规划把新自由主义国家看作是一种意识形态体系，与几十年来的经济学研究逻辑大相径庭。

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这种对国家一服务提供者的考核方式是非常以人类为中心的，它对于政府行为的社会影响只在“为人类提供了服务”的范围内进行测算。①

不能把计量式的绩效测算当作是一种单纯的简化论做法。这种计量方式转变了政策规定与社会生活的形式本身。公共政策评估形式的多样性被忽略，公民获取公共服务的效率、劳动福利、大众权益的维护等许多方面都不再被纳入测算范围，这些绩效都让位给了总体利益。作为服务提供者的国家不再是一种保障，它的行为模式具有以下特点：①持续激励劳动并提高劳动强度；②关注个人的“经济价值而非公民身份”（即工具化理性方法论中的个体，不具有任何内涵，最大限度地关注其个体利益，但市民是城市的成员，甚至从生物学和人类学角度上说是人类的一员，他具有权利与义务，对公共财产有自己的观点，并且这种观点是变动的)；③要求对“经济人假设”(Homo Oeconomi-cus)的绩效进行评估；④对共和价值观，例如平等与公民资格的认识和保障。

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①当探究在什么程度上“可以利用自然”时，由生物多样性引起的应当如何评估政府行为影响的争论，对于上述观点是非常具有启发性的。

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我们要怎样才能做到这一点呢？

二、公共政策的评估需求使追求绩效变得合理

（一）公共政策评估的历史阶段

直到LOLF法案出台以后，政治分析和专业权威的垄断地位才转移至中央政府。这部法案建立在一种更加民主有效的管理理念上。审计院和国务委员会保障了评估的真实性与制度形式。然而，政治学研究却显示公共政策评估的概括化趋势实际上是由几个“浪潮”组成的，这就暗示着“惊涛骇浪”①(sacs et ressacs)的可能性。这种执行模式在法国直到1990年还不太常见，随后取得了广泛的发展。

1.第一个浪湖：“计划项目预算系统（RCB)”1970—1984

20世纪70年代初的主流思想是通过实施事前评估来制定预算计划，根据政府行为的预期影响来编制国家预算。计划项目预算系统在法国，或者说在西方大国中①是一种非常特殊的计划性调节机制。这种机制主要由法国政治家、二战后欧洲统一运动的总设计师让·莫内（JeanMonnet)建立的计划总署执行，该部门工作的重点是在公共投资方面进行各种宏观预测。计划所依靠的系统信息主要由国民经济核算制度提供。通常认为，RCB出现局部问题的原因是从20世纪70年代末起，资本主义的危机加剧导致了长期的不稳定形势，因此更加短期的情境分析是有必要的，这就造成了形势分析与政府行为的时间冲突。很明显，形势分析和政府行为中出现的“情境性”并不仅仅是这段时期才出现的。情境性的分析方法诞生于20世纪初的美国，并迅速取得成功。1913年美国经济学家、制度学派的代表人物韦斯利·米切尔（WesleyMitchell，1913）关于商业周期(Business cycle)的研究主要通过收集到的各种量化数据对经济周期作系统的观察。这种方法通过一套“具有代表性的商业活动变化指标，做出诊断和“明智合理’的预测”

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①与之相反的另一个比喻是“地质沉积”，即公共政策评估的历史应当是一个逐渐累进的过程。参看Bernard Perret(2008)。

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①这段时期在西方国家中只有荷兰被认为实行计划政策。其他国家都拒绝接受这种观念，“它与市场观念相反，沾染上了极权国家的经验”(Desrosières,2000,p.9)。

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(Deblock,2000)。

短期经济周期晴雨表

对于这种方法，Christian Deblock提到了两种有趣的趋势：大部分对经济周期的研究(尤其是Juglar的研究和Beveridge的研究)都借鉴了医学和计量学方法(Deblock，2000)。这个时候发展出了两种记录信息的方式，二者都服务于经济预测：一种是晴雨表（总指数，baromètre)，另一种是指标组（各种指标的组合，unebatteried’indicateurs)。Christian Deblock(2000)指出这两种方式将会处于长期竞争的状态。作者还指出，晴雨表最早是在第一次世界大战前夕由实业家制定的，“美国某些大公司，特别是几家私营事务所(maisons d'affaires)①，很快就看到了投资者以及对图表进行智能运用的企业所能取得的全部利益，他们对于表格和原始数据有着非常可观的优势，能够做出一个即时的符合实际的形势判断”（Deblock，2000)。

计划制定中“短期动力”类评估的发展所显示出的实时性的主导地位，是RCB向其他评估方式转变的主要特征之一。

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① ChristianDeblock 列举的实业家是 Babson 和Brookmire。

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2.第二个浪潮：罗卡尔主义式评估

在计划总署的作用减弱、经济计划衰退的背景下，出现了一种事后评估机制。它由社会党总理米歇尔·罗卡尔提出，具体体现在1989年帕特里克·蔚五梅的报告①中，代表的是一种“更新公共服务”的意愿。这里的“更新”总结性地表达了改革工作关系、改善与用户关系、建设公务员“责任”的意愿。评估和管控的新任务被交给了议会，其主导地位要高于技术官僚和专家。②但改革的各种目标具有很大差异，包括弥补国民议会缺乏决策明度(unecarencedans l’éclarage des décision)的不足，控制公共开支，在更加民主的基础上做出更合理的决策；其中最大的问题是要求议会“用经济学术语进行公共政策的评估，（制宪议会）赋予议会监测法律执行情况的权力，并评估政策的结果，明确造成的影响”。①这种评估公共政策的浪潮很大程度上为新公共管理(newpublicmanagement)奠定了基础。

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①但他的报告不全属于同样的认识论。Deleau等人(1986)的报告则更加现实。在这份报告中，“对某项公共政策的评估就是通过运用一种识别(评估)、测算（主要是量化指标)、对照(与被观测情形以外的其他情形比较)和解释(因果关系）的措施要认识和测算它的独立影响”。

②对于特殊专业的公共政策评估可能需要审计院的协助。

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（二）企业管理“3E”原则在公共服务绩效评估中的应用

1. 公共管理

如今，要设计和引导公共政策评估的管理系统，其直接灵感来源是营利性私营企业管理的实践和文化。这便是法国公共政策评估第三个浪潮的特点。首先，它采取的形式是系列审计，政府部门的账户在改革中渐渐与私营企业账户接近。迈克尔·波特(MichaelPorter，2005)的研究指出，公共管理通过引入“3E”的概念，采取了私营企业的管理办法和措施。3E指的是“利润（Economy)、效率(Efficiency)、效用（Effectiveness)”的三位一体。国家以质量、效率或者公平、效用的名义，总体上以“责任结果”②的名义将这三者运用于政府的服务活动中(Normand，2006)。政府服务活动分析的问题与公共政策评估的问题互相交织，对3E的研究也就包含了丰富的信息。

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① 由MauriceBaslé(2009)引自国民议会2008年7月2日发布的N0=n°关于第五共和国机构现代化法律草案的第1009号报告。

②责任结果，即以责任结果为导向来提升岗位的执行力。

——编者注

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我们在前一章节里提到了服务业经济活动的特点是产品具有“不确定性”。3E的倡导者则消除了这种不确定性，方法是将产出（outputs，直接产品）和收效（outcomes，间接产品）进行区分。这两种对“产品”的理解方式最大的区别是时效。前者（outputs）是服务活动的直接产品（比如治疗患者的数量、对酒驾的管控、为老年人进行梳洗)。后者（outcomes）是间接产品，是对服务活动为使用者或大众带来的长期结果进行评价（比如健康状态下的预期寿命、生态多样性的维护等)。①人们根据这种分类建立了一些比率关系，这些比率表达的可以说是生产率：分子的部分是“产品”，分母则是生产该产品的投入。于是，我们便得出了三种比率的组合。首先是利润（economy)，或者说金融类经济收益，它是直接产出与对应成本的比率；其次是效率(efficiency）或者说工业生产率，它是生产的直接结果产出（outputs)和投入（inputs)的比率，这个组合具有混淆直接结果和投入②（指进入生产程序的要素，比如劳动）

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①这几个例子表明我们不能省略对什么是outputs什么是outcomes的讨论。

②教育机构所提供的课时数目也是像这样的投入与直接结果的关系吗？

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