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的风险；最后是效用（effectiveness)，它是收效（out-comes)与投入（inputs)的比率。此处的效用概念①增加了某些经济活动的含义：①这类经济活动很难识别与劳动者直接行为有关的结果，或者需要将一部分与外部事件相关的、更加间接的结果纳入考虑，并且②在这些经济活动中，评估行为效率的时间跨度非常大(Gadrey，1996)。在某些情况下，这种长期的效能概念失去了分母，并且不再为了获取效能而把执行手段纳入公式。它变成了一种用于制定数据目标的工具，并具有激励性和评估性。某些与LOLF相关的实践非常能代表这种逻辑方式，我们稍后还会讨论这个问题。②制定的数据目标可以是个人的或集体的，可以是正式的或非正式的。在大多数情况下，这种对绩效的追求渐渐地为经济量化在某些以前并不注重绩效的领域延伸奠定了基础，尤其是在教育（Normand，2006）和医疗卫生(Pierrru，2007)领域中。

相对源于审计传统的绩效制度，这种多重视点除了由简单的生产率向绩效转向或扩大以外，还涵盖了其他许多方面。总的来说，利润、效率和效用的划分方式可以是矛盾的。这三方面属于个人或集体行为“绩效”的不同方面(财务管理、产量、长期工作效率)。一旦相互分开，这三个方面也引发很多争论：和公共安全部门一样，在医疗卫生或教育机构中，更高的效率可能导致更少的效用，直接利润与效用也同样难以相容。菲利普·巴蒂富利耶（Phil-ippe Batifoulier)关于医疗卫生领域的研究提供了许多例子，他特别指出，工业主义的绩效追求促使医疗机构取消了免费时间（tempsgratuits，额外的不收费的时间，如果病人家属要提问题的话，如医生不能手术后就走），但这种免费时间却是病人与社会联系的来源。目标是增加直接产量的机构组织在看护工作的计划中不再考虑免费时间。“这种对劳动质量观念上的冲突不仅仅是一种对认识的挑战（Chanial，2010)，还是一种要求不好好做工作的指示。”护理人员是团结价值观的维护者，保障着病人获取照料的公平性，这种身份为他们带来骄傲与独特性，然而，以业绩为重的文化对此却是一种攻击(Batifoulier，2012)。

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①还可以建立结果（outecomes)与成本的关系，对于审计员来说这一种长期“收益”的形式。

②在公共安全方面我们关注犯罪率的变化；在移民方面我们关注实际的离境人数。

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当3E的范式被应用于某些特定活动时，这些运转良好的模式可能表现得很吸引人，并且相对具有可操作性。佰纳德·佩雷特(Bernard Perret)列举了“警察与酒驾”的情况，这种情况中的手段和资源被表达为警力或可工作时间，产出（outputs）是检查酒驾的数量，或实际查出酒驾的数量，甚至是执行惩罚的数量。从长期来看，效用考虑的则是威慑效果—酒驾数量的下降，或者交通事故死亡人数的下降。

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在其他更复杂的情况中，判定也更为复杂。首先是因为投入和产出之间只有一步之遥。其次是因为，对于什么是效用或业绩的谈判不仅是多层面的，还要考虑时间跨度，以及以活动的哪个方面作为讨论对象。在为无法独立生活的老年人提供家庭护理的工作中，在我们试着应用3E模式时，立即就出现了时间/服务的多维性这两个层面的问题，使得模式化的应用变得难以保证。产出有时被包含在投入中，它记录参与老年人家务的工作时间，还可能总结提供服务的数量；而效用或业绩考虑的则是所有人获取这类服务的途径、是否按照用户的合理要求在适当的时间提供服务。从长期看，在尊重“人的尊严”的条件下尽可能维持健康状态的预期寿命也是可能出现的标准。

此外，3E系统也忽视了政府行为的审议与证明制度的关键层面，特别是目标、宗旨与需求关系的适当性，以及方法、机制和目标的一致性（Perret，2008)。最重要的是，将公共政策评估解构为公共服务的绩效，忽视了过程的合法性以及由此产生的组织模式的生态、人文与社会可持续

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问题。

1. 行为义务或结果义务？

公共审计的建立对于政府行为监管普遍化构成了压力，随之而来的是对目标和所谓“结果”指标的定义变得更加系统化了，从前引导政府活动的行为义务也被取消。对于政府行为及其评估，这种工作方式的断层让人对新方法产生了担忧，特别是因为它与成本控制和公共服务绩效紧密相关。

第一个问题是缩减公共开支的政治决心，其成果便是公共政策全面审查法案（RGPP），这部法案延续“努力重建公共财政”的改革。2007年6月20日由总理正式颁布的RGPP明确地以“控制”或缩减公共开支为目标，然而想要以这种方式限制公共开支，尤其是限制公共部门高额的薪资，是具有历史讽刺意味的。实际上，自1976年以来，公共行政管理因其所付出的成本而使得它提供的生产服务也在国民账户中更被看重。旨在缩减公共开支的RGPP的出台则导致了公共行政管理的产出减少(在其他条件相同的情况下①)，而对于全国范围的产出，人们又想方设法地追求

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① 前提是被缩减的公共服务没有被转化成市场活动。

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其最大化。

第二个问题在2007年被命名为“现代化审计”，它针对公共服务的绩效，采取的具体形式是根据合同制政策的目标建立、测算并监督绩效的“组合指标”(portefeuillesd’indicateurs)。2005—2009年，现代化审计方案合并了167个审计项目，覆盖了大约1500亿欧元的开支。

(三）作为“现代化”标志的“新公共管理”

公共政策的最后一个浪潮是新公共管理(NewPublicManagement,简称NPM)，它遵循管理学的启示，圆满完成了将营利性私营企业的管理标准和工具引进公共部门的任务，因此，这种管理办法也可以被理解为由管理学意识形态引导的总体管控机制。

贝塞斯(Bezès，2009)阐明了新公共管理发展的三个阶段：①建立起靠质量与数量管理工具实行生产与信息处理的控制模式(目标/指标/对象)；②从3E的角度测算政府行为的结果，改革派把这种要求叫作“绩效逻辑”；③建立预算决策代表团，并从整体预算拨款的角度必须对管理人员与方案主管进行自主性的改革。

新公共管理响应了不同管理模式竞争的政治需求(Didier，2009)，成为真正意义上强调效用价值的政治学说，但代价是损害了平等和基本权利等其他公共财产。

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由于新公共管理推崇一定的价值准则，这对于用数据来体现和为技术官僚正名的社会性规范专家政治论社会调整就产生了一种意识形态的干扰。这些价值准则中居于首位的是用户的主导地位。用户的中心作用本质上只是消费者对营利性商业领域的统治，在这里却成为国家“现代化”的主干部分。Jean-MarcWeller指出，在公共服务中，这种消费者统治对社会机构产生了多方面的影响。它通过鼓励工作的多功能性，缩减等级分化，引进新的通信技术，影响着劳动的组织形式。它还改变了劳动者在服务关系中的职责，主张服务培训，要求服务人员能够移情、倾听、有耐心。最后，它通过用户行政满意度问卷、质量承诺书等方式，转变了对机构与从业人员的评估机制。这种转变通过拉进公务员和用户的关系，对人员和工作进行了重新配置（Weller，1998、1999)。把用户置于管理系统的中心地位，管理系统不再只是“现代化的必要特征。它构成了评估政府活动质量的考核方式之一”。

伴随着个体用户主导地位的是业务人员的结果义务。这种评价结果的思维模式关注业务人员的参与及其提供的服务(Autès，2002)。这些条件被集合起来，目的是将福利国家转变成为用户服务①的国家。

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三、作为总体绩效机制的基准分析法

基准分析法是一种旨在把绩效差异数据化的机制，并且它鼓励其中业绩表现最好的人成为“标杆”(Bruno，2008)。这种构建评判标准的方法渐渐地进入了如今被称为国家绩效测算的领域。受20世纪50年代大型企业管理机制的启发，政府的基准分析法首先实行于国际机构，它的首要任务就是建立可比的国际指标。我们看到有许多受到这种启发的优秀模式应运而生，例如1980—1990年美国的模式、1990—2000的丹麦和斯堪的纳维亚模式，以及随后德国的模式。

对各个方面功能主义的比较也发展了起来，产生了一些以统计数据为依据而不考察实际背景的比较，这种比较的过程与结果相协调，使得其应用变得合理。从这个角度说，OECD（经济合作与发展组织）在“公共官僚机构的管理化”(Hoffmann& Grémion，2009)，以及在基准分析法的传播中发挥着非常重要的作用。一些国际机构从80年代末开始建立了公共管理委员会，真正发挥利用国际反馈资源的作用。以OECD为例，这些机构如同“操作员”，协调并传播在国际上占主导地位的，被认为是“出色”或者最优的做法与观念。这些国际组织在大型跨国咨询公司协助下，广泛地传播了这些实践方法。

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①这样一来，享受最低社会补助的人与社会工作者的关系表现为一次服务，其中“自动化管理根据工业标准评估服务的质量，手段义务变成了结果义务”（Weller,2010，p.12)。

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基准分析法根据某些经过筛选的指标，把国家的绩效和机构的绩效等同起来。这种迅速发展的竞争校准机制要求将自身与他者进行比较，如果他者业绩优异，就模仿其做法。这种方法成了政府的数字武装。罗伯特·赛莱斯(Robert Salais)列举的开放合作法（MOC)很好地阐明了这一点。MOC是在欧洲就业战略背景下由欧盟建立起的，旨在引导欧盟国家的社会政策，方法是鼓励他们改善基于数据指标的排行榜。①伊莎贝拉·布鲁诺(IsabelleBruno)也指出，欧盟进一步发展了这种逻辑，将基准分析法推荐给成员国来“改革它们的国家创新体系”。她强调，法国2006年成立的国家高等教育及研究评估局“率先采用了基准分析法，在实际工作中对科研教育活动的绩效指标进行评估和规划”。基准分析法将绩效的差异数据化，并围绕一个需要达到的目标进行自我建设，这种校准制度的特点是巨大的差异性。基准分析法是一种真正意义上的的认知机制，它所建立的竞争性实践是过去没有的。伊莎贝拉·布鲁诺还强调这种机制在某种程度上执行着支配和订立标准的双重权力，特别是由于在这种机制中数据的合法地位日益增长，它取代了过去合作模式的多样性；而对于这种多样性，人们曾经深信不疑。

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①palmarès，从不同职业中通过筛选收入、就业前景、从业压力、工作环境和体质要求而编制。——编者注

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病态的语义转向:从发表量到生产量

——以学术研究为例

国家高等教育及研究评估局的评估委员会在评估实验室与研究员的“绩效”时，需要遵守某些由各个学科制定的程序。在经济学中，委员会所登记的文章“发表量”最近被重新命名为“生产量”，以此评估研究产出。这里的语意转向并不是中立的。一名教育者-研究者在不同等级①的核心期刊上每四年至少发表两篇文章，这种行为被看作是“生产”。对于法国国家科学研究院的研究员(将工作时间用于研究的人员)，任务是每四年四篇。教育者和研究员的产出被简化成了在核心期刊发表文章的数量。

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①刊物被划分为A、B、C三类，其中A类刊物是最“杰出”的。

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这种“计算”产出的方式看起来非常方便并且相对客观，但它的标准却是有待商榷的(到底什么是“杰出”的杂志?)；它导致了一些适应性战略，造成了研究活动的标准化；它还削弱了研究者职业生涯的多样性，将真正的“科学贡献”与公共辩论贫瘠化了。后者只有通过对研究内容的深入探究才能进行评估，即使是这些研究另辟蹊径，或者与传统相违背，甚至可能需要长时间的摸索与探索。2007年Albert Fert获得诺贝尔奖时，他向世人呼吁，“我们不能把严苛的目标强加给研究。研究的历程永远不是线性的。应当让基础研究自由地进行，让研究者们追随自己的想法，曲折地摸索前进，最终通过这种方法来获得成果并应用于实践。我在开展工作时并没有对自己说，我要提高硬盘的储存能力。刚出发的时候，谁都看不到最终的风景”（世界报，2007年10月24日)。

其他渠道也巩固了基准分析法的推广，尤其是经济领域把它作为本地化概念加以运用的方式。例如，2007年12月31日医院计划的财政法案出台后建立的地方卫生局(ARS)渐渐替代了政府组织，尤其是通过非固定劳动合同招募职员，制定活动和绩效的数据目标。ARS进行服务活动审计，推广基准分析法实践，并意识到不仅要紧跟比较对象的指标，还要遵循由组织机关规定的管理程序，这样做的目的是鉴别出“优良的实践做法”并推广开来(Belorgey，2010)。LOLF法案（金融业组织法)同样是一种由基准分析法构成的机制。在实践中，LOLF最早被合法化的部分是社会管理化，这种认为只要来自经济领域的都是营利性的观念，其合法化的过程从本体论上可以说是一种有效率的机制。在这种背景下，管理国家就如同管理中小企业一样。

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