数字经济：内涵与路径

一、数字治理概述

（一）数字治理基本定义

1.数字治理的时代背景

党的十九大以来，党中央高度重视数字化发展，提出实施国家大数据战略，加快建设数字中国，在全球范围内率先探索数字化转型之路。在顶层设计指引下，我国数字化进程成效显著，经济和社会生活日益数字化，十几亿人造就的数字红利得以充分发挥。电子商务、社会交往、移动支付、短视频等数字生活方式快速普及，驱动政务服务、经济监管和社会治理的数字化转型，“互联网+”政务服务、数字政府、城市大脑建设成效显著，我国成为全球数字治理的引领者。面对新冠肺炎疫情肆虐的艰巨挑战，数字治理成为中国疫情防控、复工复产的关键抓手，不仅交上了满意答卷，在一定程度上也保障我国成为2020年全球唯一实现正增长的主要经济体。

党的十九届五中全会进一步提出我国要加快“数字化发展”。统筹数字经济、数字政府和数字社会协同发展，数字治理发挥着全方位赋能数字化转型的不可或缺的作用。数字治理强调基于数据平台的协同与开放，基于数据要素的协同与合作，基于数据资源的决策和服务，对于我国这样一个超大规模、快速数字化的国家来说尤为适用。

2.数字治理的定义

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数字治理来源于信息技术发展实践，其理论内涵也随着技术与社会的双向互动而不断丰富与完善，更多地体现为治理哲学、体制、机制与技术的统一复合体。⁵⁹ 数字治理是现代信息技术在政府治理上的创新应用，其本质是对物质城市及其经济社会等相关现象的数字化重现和认识，基于对城市中如人流、交通流、资金流等信息的数据感知、处理与分析能力，优化现有结构和运行效能。60此外，治理本身是一种体制机制、决策、监督和实施的综合性概念，所以数字治理不能仅从“数字化”的角度来看，“智能化”才是其根本。从主体方看，要实现智能、自驱动、高效实时的功能；从对象方来看，要解决便捷、效率、连通、公平的问题。这样来看，数字治理必然是系统科学问题，因此数字治理更倾向于数智化治理。⁶¹

狭义的数字治理主要是指对内提升政府的管理效能，对外提升政府的透明度和公共服务水平，类似于数字政府的概念；而广义的数字治理不仅是技术与公共管理的结合，而且要以发展的、动态的视角去审视政府、社会、企业之间的关系，体现的是服务型政府以及善治政府建设的要求，是一种共商、共治、共享的治理模式。广义的数字治理既包括狭义数字治理中的内容，还将数字技术应用于政府、企业、社会公众等多个主体，扩大公共参与治理，优化公共政策的制定，提高公共服务的水平。

因此，可以将数字治理定义为政府采取数字化方式，推进数据信息共享和政务数字化公开，并在此基础上，通过数字治理解决社会发展的治理命题，即利用数字化手段更加全面地考察政府行政行为产生的效果，采用有效的数据分析方法提高政府对政策和措施效果的精准评估能力，尽可能地辅助政府做出符合公共利益的价值判断。简言之，就是通过数字化、智能化手段赋能，提升社会治理的科学性、透明性、民主性、多元性和包容性，进而提升社会治理的效能。

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（二）数字治理的特点

作为数字时代的全新治理方式，数据治理在治理对象、治理方式、治理场域和治理结构方面形成了新的拓展。⁶² 总体来看，数字治理具有数据驱动化、协同化、精准化、泛在化以及智能化五大特点。

1.数据驱动化

数字治理的基本特点就是数据驱动化。政府在数字治理过程中，主张“用数据对话、用数据决策、用数据服务、用数据创新”，以数据引导各项变革。数据作为一种新的生产要素参与市场流动已在国家层面提出，随着数字时代的全面来临，各主体数字化转型加快，数据将成为万事万物的表现形式和连接方式，呈现海量、动态、多样的特征，进行数据汇聚整合、挖掘利用、分析研判将是政府数字治理活动的重要内容。

2.协同化

数字治理的协同化包含两方面，一方面是各部门之间的协同，另一方面是“政府—社会—个人”的协同。

一是各部门之间的协同。在当前全面建设社会主义现代化国家的新征程中，总会遇到各种问题需要各领域、各部门的协同配合解决。传统的政府治理更多是科层制的治理方式，导致在政策制定或问题解决过程中，通常以部门利益为中心，缺乏整体性、协同性，对于群众需求的响应和反馈较为迟钝，信息碎片化、应用条块化、服务割裂化问题明显。数字治理基于数字技术，能够有效打通政府社会间、区域间、部门间壁垒，实现治理流程的再造和联动治理，例如在疫情防控过程中，需要应急、交通、医疗、财政、社区等多个部门和治理主体的协同。

二是“政府—社会—个人”的协同。共建共治共享是数字治理的天然基因。⁶² 在传统治理中，政府治理通常是单向的，无法实现政府、社会、个人间的良性互动。但在数字治理的框架下，互联网与物联网将人、物、服务联系起来，形成政社协同的反馈闭环，政府、社会、企业和个人都可以通过数字技术参与到治理中，发挥各自的比较优势，实现社会治理的“群体智慧”。政府擅长制度设计、政策制定等方面，而在技术层面上，企业、专业机构通常更具优势。“政府—社会—个人”的协同能够让政府的政策和服务更加细化、人性化，群众的满足感也会大大提升。

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3.精准化

数字治理能够实现政策的精准滴灌。在此前的脱贫攻坚和抗击新冠肺炎疫情中，政府政策的精准性越来越高，例如脱贫攻坚战略中提出了精准脱贫，抗击疫情中针对中小微企业出台了一系列金融扶持政策，数字技术能够将这些政策精准地触达需要服务的对象，防止政策的“大水漫灌”。此外，在抗击新冠肺炎疫情过程中，政府建立的通信大数据平台，运用三大电信运营商基础数据，借助手机行程追踪功能，辅之以疫情大数据分析模型，有效实现对涉疫人群点、线、面三维追踪，快速形成疫情防控对策。

4.泛在化

当前，以人工智能、区块链技术为代表的新科技革命飞速发展，政府将变得“无时不在、无处不在”。一方面，各省市推动政务服务向移动端延伸，实现政务服务事项“掌上办”“指尖办”，政务服务将变得无处不在、触手可及。另一方面，随着信息技术的发展和应用，传统意义上的实体政府、服务大厅等转变为“线上政府”“24小时不打烊”等虚拟政府形式，政府提供服务不再局限于时间和空间的限制，对公众来说，政府“无时不在”，但又隐形不可见。

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5.智能化

数字经济时代，国家和国家的核心竞争力是以计算速度、计算方法、通信能力、存储能力、数据总量来代表国家的竞争能力——算力，算力的提升大幅提高了数字治理的预判性。数字治理的预判性一方面来自大数据的运用和算力的提升，另一方面来自数字融合世界。数字治理能够通过数字孪生技术，在线上形成一个与线下相互映射的数字孪生世界，可以在其中进行数字化模拟，为线下政策制定或趋势走势形成参考性的预判。

（三）数字治理的优势

基于数字治理的五大特点，其相较于传统政府治理具备以下四点优势。

1.降低信息不对称

信息不对称一直都是国家管理工作和政府治理的难题，在面对突发情况时，如何能让更多的人了解政府的最新政策信息至关重要。数字平台搭建和大数据挖掘，能够有效地缓解政府与群众之间的信息不对称问题。例如，在2020年抗击新冠肺炎疫情过程中，各地疫情数据通过全媒体、立体式滚动报道发布并传播开来，向国内公众及国际社会传递准确信号、传递信心力量，让公众高度重视、严格防范，众志成城抗疫情。此外，信息传播难免鱼龙混杂，政府不仅要及时发布准确信息，还要关注谣言信息、虚假信息，警惕恐慌情绪蔓延。因此，在数字时代，对于政府和公共部门而言，信息公开不是负担，而是义务和责任，信息公开是推进国家治理现代化的必选项，是社会的稳定器。

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另外，政府完善网络信息反馈渠道、认真倾听百姓声音、有效解民之忧，均要从百姓的需求和痛点出发，提出治理之策。数字治理改变了“以政府为中心”的传统科层制治理方式，呈现出“以公众需求为中心”的扁平化、个性化治理特点。数字治理模式下，既能有效回应民意，又能跨越体制与制度差异，构建起行之有效的民主参与、民意表达和“民治、民有、民享”回应机制。⁶²

2.健全政府服务激励机制

任何管理活动都面临激励问题，科学的评价制度是完善激励机制的基础。目前，各行各业都在引入数字技术，改善评价方式，提高治理的科学化程度。例如，2019年国务院印发了《关于建立政务服务“好差评”制度提高政务服务水平的意见》，要求建成全国一体化在线政务服务平台“好差评”管理体系，各级政务服务机构、各类政务服务平台全部开展“好差评”。政务服务的“好差评”与政府工作人员的考核奖惩制度挂钩，充分调动了政府工作人员的积极性、主动性。这一制度赋予办事企业更多的话语权和监督权，倒逼政府进一步改善政务服务。

3.提升政府决策科学性

数字治理核心是依靠数据决策，相较于传统政府治理依据某一部门或某一领导决策，治理效能大幅提升。在科学决策层面，政府的整体主义决策不再是围绕着政治精英，数字技术的广泛、快速的传播特性，使得任何一位具备信息技术素养的主体都能成为信息的生产者、传播者。公共问题的解决不再仅依赖少数人的决策，而落实到“共商、共治、共享”的治理主体；政府决策方式不再是“出现问题—逻辑分析—因果解释—制定方案”的被动响应模式，而是转化为“数据收集—量化分析—明确联系—方案预备”的主动预测模式，⁶³ 从而提升政府决策的科学化、民

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主化水平。

4.有效提升政府的公共服务水平

在政府治理创新中，政务服务创新是最受社会关注的领域，也是与普通老百姓的切身利益关系最密切的领域。近年来，浙江的“最多跑一次”、广东的网上服务大厅、上海和佛山的“一门式服务”等，打破了线下公共服务中窗口数量、在线时间等方面的制约，服务能力大大增强，服务方式也更加人性化、智能化和智慧化，展现出数字治理在政府服务方面的巨大优势。

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二、数字时代的政府职能转变

（一）政府职能转变的背景

党的十八大以来，随着我国经济发展步入新常态，传统的政府治理模式遇到许多挑战。近年来，数字经济的高速发展也对政府职能提出了新的要求。

1.政策背景

转变政府职能是深化行政体制改革的核心。党的十八大以来，政府职能深刻转变、持续优化，对解放和发展生产力、促进经济持续健康发展、增进社会公平正义发挥了重要作用。面对新时代新使命，必须加快转变政府职能，建设职责明确、依法行政的政府治理体系。党的十九大报告中明确提出，“转变政府职能，深化简政放权，创新监督方式，增强政府公信力和执行力，建设人民满意的服务型政府”。这表明政府职能转变是建设服务型政府、优化政府运行过程的前提条件，也是行政体制改革的重要推动力。

2019年，党的十九届四中全会对推进国家治理体系和治理能力现代化进行全面布局，提出“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享”。2020年新冠肺炎疫情之后，数字化越发成为全球经济发展的驱动力之一，数字化转型也成为推动政府职能转变的重要力量。⁶⁴ 党的十九届五中全会再次强调，加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平，推动国家治理效能得到新提升。推进国家治理体系和治理能力现代化，首先应当实现政府治理的数字化。

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政府职能转变不是一般的职权、职责、职务的简单转型，而是政府权力、规模、行为的职能转变，这种职能转变的过程也是有限政府建设的过程。⁶⁵ 在计划经济时代，政府作为一个“全能型”的角色，掌管着经济和社会的方方面面，通过直接的行政方式对各类资源进行调控。随着社会主义市场经济体制的建立与完善，政府已经不能以“全能”的角色出现在经济社会发展中，这就必然需要转变政府职能，推动政府角色和职责在市场经济条件下重新界定。政府角色随着职能的转变逐步变为市场的监管者和宏观调控的管理者，并且确定政府的职责为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”，这是社会主义市场经济条件下政府的四项基本职能。具体而言，政府在经济和社会发展的各项活动中，从原有的直接管理转变为间接管理，从微观管理转变为宏观管理，从直接进行资源调配转变为规划、协调与监管资源市场化分配等。⁶⁶

2.现实背景

（1）当前政府治理过程中存在许多挑战

首先，随着公共服务种类和内容需求多样化的趋势，政府的财政投入有限，公众对公共服务和公共产品数量的需求却日益增长，公共服务面临供给滞后、供不应求等挑战，公共服务的供求矛盾日益突出。

目前公共服务的供给是由政府主导的，由于缺乏有效的沟通渠道，民众对公共服务的需求仍难以反映到公共服务的供给主体中，只能单向接受公共服务。面对公众对公共服务的需求渐趋多元化的问题，政府难以对此进行有效的识别，只能提供较为单一的公共服务，无法照顾到每个群体的利益。⁶⁷ 公共服务的供需矛盾问题来源于供给侧，公共服务的供给侧改革的迫切要求提出后，我国做了许多有益的尝试，试图通过改革公共服务供给体系来解决公共服务的供需矛盾，然而使公共服务的供给与需求达到平衡还需要结合外界环境与背景，需从思维、结构、体制、内容等各方面进行创新与变革。

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其次，当前部门之间的数据孤岛问题依然突出。数据孤岛一般是指各个政府部门的信息来源彼此独立，信息平台相互排斥，信息处理难以关联互动，信息运用不能互换共享的信息壁垒和信息堵塞现象。⁶⁸ 尽管在政策层面国家已经出台多项纲要、办法对数据共享提出了明确要求，但受到各部门利益的影响、共享机制不完善以及技术标准的制约，数据共享问题在实践中的推进困难重重。

最后，当前政府各部门之间的协同性依然有待提升。尽管目前政府部门在职责分工、领导体制和运作方式等方面逐步明晰和精细化，但依然存在政府职能定位不清、部门间职责关系界定不明确等问题，进而导致日常跨部门的协调配合有待进一步优化。此外，受限于部门权力化和利益化，各部门之间也缺乏协同意识。

（2）我国经济步入新发展阶段对政府治理提出新要求

当前我国已经步入新的发展阶段，传统的政府治理模式与当前的社会经济发展已难以匹配。在新发展阶段下，要贯彻落实新发展理念，推动高质量发展，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。

在双循环新发展格局下，中国的社会主义市场经济体制将进一步完善，要素资源将在更高水平上实现优化配置，经济增长将更可持续。在单纯的外循环拉动下，中国经济增长较为粗放，靠的是劳动力和资本的大量投入。经济增长的内生动力不足，产能过剩和内需不足。建立国内大循环为主体的双循环格局，不仅意味着要进一步打通生产、交换、分配、消费各环节的供给，形成更加畅通的经济循环，而且意味着要深化产业政策、投融资体制的改革，深化要素市场改革，加快建立高标准市场体系，这都对政府治理水平提出了更高的要求。

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