数字经济：内涵与路径

（3）数字经济成为当前经济发展的重要引擎

当前数字经济时代已经来临，数字化转型发展是不可逆转的大趋势。习近平总书记向2019中国国际数字经济博览会致贺信，指出“中国高度重视发展数字经济，在创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念指引下，中国正积极推进数字产业化、产业数字化，引导数字经济和实体经济深度融合，推动经济高质量发展”。

数字产业化和产业数字化是数字经济发展的两个重要方面，有利于引导数字经济和实体经济深度融合，推动中国经济高质量发展。其中数字产业化主要是将数据作为一种新型生产要素运用于生产；产业数字化则是运用大数据、云计算、人工智能等数字技术为传统经济插上“数字翅膀”，对其进行全方位、全角度、全链条的改造，推动传统产业、国民经济更好地发展。与此同时，数字产业化的发展以及产业数字化的转型，造就了以数字化为核心的现代产业集群，并且参与了国际数字化的发展竞争。

发展数字经济、实现数字化转型，归根结底就是要寻找能适应新生产力发展的新生产关系。数字经济的飞速发展使生产力和生产关系也发生了相应变化，以大数据、人工智能、云计算、工业互联网、区块链等为代表的新一代信息技术逐渐成为新的生产力，相应的生产关系也发生了变化。

当前全球主流的生产关系还是在工业时代所形成的层级化、职能化的生产关系，这种生产关系是为了适应工业上的大规模分工协作需要而建立的。进入21世纪以来，全球生产力高速发展，以“云大智区”等技术为代表的先进生产力不断出现，现有的工业生产关系已经不能适应数字生产力发展的需要。这种矛盾日趋激烈，全球范围的疫情更是加剧了这一冲突。疫情隔离导致了原有生产流通体系的停滞，水平分工体系的崩溃使我们不得不重新思考建立一种怎样的生产关系才能够降低全球经济运行的风险，适应数字生产力的需要，为全球带来新的增长点。所以，发展数字经济、实现数字化转型，归根结底就是要寻找能适应新生产力发展的新生产关系。不能匹配先进生产力的生产关系已经导致全球经济出现了大量问题。一方面，大数据使社会向着透明、诚信、公平的方向发展，并呼唤组织结构日益扁平化的生产关系；另一方面，层级化、职能化的现有生产关系很容易导致单边主义、保护主义，以及大量的权力寻租现象。基于这样的背景，原先科层制的政府治理模式不再适用于数字经济时代的发展，相应的政府职能也需发生相应的转变。

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（二）数字时代的政府职能

2016年10月9日，习近平总书记在主持十八届中央政治局第三十六次集体学习时指出，“随着互联网特别是移动互联网发展，社会治理模式正在从单向管理转向双向互动，从线下转向线上线下融合，从单纯的政府监管向更加注重社会协同治理转变。我们要深刻认识互联网在国家管理和社会治理中的作用，以推行电子政务、建设新型智慧城市等为抓手，以数据集中和共享为途径，建设全国一体化的国家大数据中心，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务”。总体来看，政府职能转变需要遵循以下四个原则。

一是有限但有为。“有限但有为”是政府数字治理的最基本原则，特别是在数字化发展这一有着高度不确定性的创新实践中，我们需要避免政府职能的缺位，但更需要注意的是防止政府职能的越位，只有正确处理好政府和市场的关系，才能充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。将有效市场和有为政府更好地结合起来，更加尊重市场经济一般规律，最大限度地减少政府对市场资源的直接配置和对微观经济活动的直接干预，大力保护和激发市场主体活力；同时要继续创新和完善宏观调控，有效弥补市场失灵，着力推动形成新发展格局，努力实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更为安全的发展。因此政府在数字治理过程中，可以通过提供产权保护、平等准入、公平竞争、公正监督等公共产品，创造有效率的市场环境，使企业和个人等市场参与者在这样的市场环境中优化资源配置。

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二是服务人民为导向。为人民服务是我们党的根本宗旨，也是各级政府的根本宗旨。当前，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。人民对美好生活有更多新期待，这就要求把加快转变政府职能放在更突出位置，坚持以人民为中心的发展思想，不断优化政府服务，创造良好的发展环境，抓住人民最关心、最直接、最现实的利益问题，大力保障和改善民生，促进社会公平正义，让人民群众有更多获得感、幸福感、安全感。

数字化本身并不是最终目标，人民群众的获得感、幸福感和安全感才是政府工作的归依。数字时代政府应坚持和践行新时期服务型政府建设理念，通过政府流程再造，不断降低制度性交易成本，让数据多跑路、群众少跑腿。一方面，政府建设始终围绕解决群众需求，强调以客户需求为基础进行组织重构和流程再造，通过提升治理能力和治理水平，增强民众的获得感和满意度。另一方面，政府主张由群众评价建设效果，全面建成政务服务“好差评”制度体系，企业和群众的评价权力得到进一步增强，途径进一步扩展。

三是整体协同。数字时代政府强调整体建设理念，要求通过机制设计，不断打通部门间壁垒，吸纳多主体力量，实现更高层次协同。一方面，数字时代政府建设的一个重要目标就是打破以往条块分割模式，建成上接国家、下联市县、横向到边、纵向到底的全覆盖的整体型政府，实现政府内部运作与对外服务一体化、线上线下深度融合，如建设一体化政务服务平台和数据共享交换平台、一体化大数据中心等。另一方面，数字时代政府强调治理机制的协同推进。对内，各地政府积极搭建线上沟通平台，通过技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨部门、跨业务的协同管理和服务，减少科层体制带来的沟通成本。对外，政府治理不断引入企业和群众参与，实现优势互补、互利共赢。

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四是依法推进。法制化是数字时代政府职能转变的前提和基础，各级政府作为国家权力机关的执行机关，承担着实施法律法规的重要职责，必须坚持依法行政，让权力在阳光下运行。2021年8月中共中央、国务院印发了《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》，其中提出政府需“坚持法定职责必须为、法无授权不可为，着力实现政府职能深刻转变，把该管的事务管好、管到位，基本形成边界清晰、分工合理、权责一致、运行高效、法治保障的政府机构职能体系”。这就要求加快转变政府职能，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，推进各级政府事权规范化、法律化，强化对行政权力的制约和监督，进一步提高政府工作人员依法行政能力，确保政府各项工作在法治轨道上全面推进。

因此，数字时代政府职能转变，需要在坚持以上四个原则的基础上，为市场、社会主体的探索创新创造一个更加开放包容的环境。数字时代政府职能的有效实现有赖于三个方面的重要抓手：一是为市场、社会主体提供新型数字基础设施；二是为数字经济运行提供基础性的规则和制度，既包括公共数据治理、数据要素市场构建，以及数据开放等，为数据资源这一新型生产要素的价值转化提供保障，也包含撬动科技创新、新技术转化应用的制度创新以及包容审慎的监管机制；三是通过激发市民主体性来为数字化转型提供人力资本。

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三、建设新型数字基础设施

2020年3月，中共中央政治局常务委员会召开会议提出，加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度。构建一个具有竞争力的数字社会，必须要有先进的数字基础设施。新基建作为支撑数字经济、数字社会治理的各种基础设施，代表着人类文明的未来。新型基础设施主要包括三大类。

第一类：信息基础设施。信息基础设施覆盖面很广，重点有三个方面。一是以5G、物联网、工业互联网、卫星互联网为代表的通信网络基础设施，通信设施一旦升级，时延降低，对于物联网应用将会是极大的利好。二是以数据中心、智能计算中心为代表的算力基础设施，也就是数据中心，我国的数据中心建设还比较缺乏，需要大力发展。三是以人工智能、云计算、区块链等为代表的新技术设施。

新技术的应用需要技术基础设施作为支撑。例如对于人工智能而言，机器学习算法需要海量数据和相应的数据标注作为基础，需要大量的可以产生数据的相关基础设施。而算力基础设施的价值不仅是一个数据中心的价值，还包含数据资产的未来价值：数据经济时代，数据已经成为和土地、资本、技术一样重要的新要素。只有拥有这样新的基建、新基础设施，才能把生产要素存储好、使用好，才能基于生产要素开发更大的价值、发挥更大的作用。

第二类：融合基础设施。融合基础设施是指用大数据、人工智能、区块链等新技术来升级旧的基础设施，利用新技术赋予其新内涵，进而产生大量创新的可能性。事实上，融合发展的基础设施，对每一个企业的创新是极其重要的，它可能会改变每个人的生活，改变每个企业的生存环境，甚至改变整个社会运营的方式。以交通为例，如果为交通加入物联网、车联网，交通基础设施就能实现智能化，进而可以去支撑未来更多交通行业的创新。在数字和物联网时代，如果把公交车和数据融合在一起，把公交系统转型升级，公交系统就变成了新型的城市基础设施，它所承载的内容不只是每天在某城市有多少乘客这样一个数字，而是这些乘客遍布在城市哪些角落，从而指导相关企业去优化商业配置，把城市的潜力发挥出来。再如房地产，随着数字经济的发展，我们看到在物理空间里还存在数字空间，人们不仅是在一个建筑里面遮风避雨，还需要了解这栋建筑里面空气的质量、温度、电磁辐射等，而经营这样一个数字空间，就会为房地产业带来新的发展机会。换言之，工业时代大量的传统基础设施，都需要通过和新技术的融合来做转型升级，形成新的发展动力，创造出大量新价值。

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第三类：研发型基础设施。研发型基础设施主要是指支撑科学研究、技术开发、产品研制的具有公益属性的基础设施，比如重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。这对综合国力的提升具有非常重要的意义。我国在这方面已经加大了投入力度，例如天眼望远镜等一系列大型科研基础设施在中国的建设已经全球领先，又如清华大学投入研发的全球分辨率最高的照相机，能帮助脑科学的研究上升到新的台阶。当然在研发类基础设施里还有一项非常重要，那就是企业技术创新的基础设施，每个企业只有加大在研发基础设施上的投入，才有可能在激烈竞争当中立于不败之地。

目前基础设施的竞争已经在全球展开，基于这些基础设施的产业互联网创新已经在各个国家、各行各业中悄然进行。中央提出的新基建重大举措，不仅要发挥建设项目本身的投资拉动作用，还要充分重视基于新基建的产业互联网建设，有步骤、有计划地通过产业互联网完成城市基础设施从工业时代向数字时代转型。

在新基建的背景下，中国的产业互联网已经在各地区、各行业如火如荼地开展起来。传统的消费互联网企业也已经意识到这一发展潮流，根据自身特点积极布局产业互联网。比如，阿里巴巴的产业互联网着力在云计算领域，通过提供算力为产业生态赋能；腾讯则在自己擅长的社交网络基础上，从人入手，着力构建产业互联网中各个企业的数字助手；百度着力在人工智能领域，力图为产业互联网的发展提供智能化工具；京东则充分发挥自己在物流体系上的优势，在产业互联网的版图中加入智慧物流的支撑。这些互联网企业的积极尝试，一方面拓展了自身的发展空间，另一方面也加速了中国产业互联网的建设。当前很多人思维模式还停留在工业化、信息化、消费互联网的阶段，对产业互联网布局的积极性和主动性不够，所以需要各级政府发挥主导作用，率先完成思想革命，并主动引领各地产业走向数字化，并逐渐形成产业互联网的新生态。

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四、打造良好的数字营商环境

良好的数字营商环境既是数字经济健康发展的需要，也是适应当前我国新发展阶段的要求。在当前的双循环新发展格局下，政府不仅需要考虑自身作为一个大型组织如何用数字技术提高运行效率，更需要在与市场、社会的互动中重新界定自身的职责边界，为市场、社会主体的探索创新营造一个更加开放包容、市场化、法治化、国际化的营商环境。

（一）打造完善的数字经济时代的社会信用体系

随着我国市场经济的发展，信用不仅是市场各部门的新契约，也成为一种基本要素。李克强总理在2020年11月25日国务院常务会议上指出：“市场经济首先是信用经济”，信用是我国市场经济发展的前提和基础。进入数字经济时代，信用要素逐渐成为国民经济的中枢。信用交易连接市场各部门，发挥着提升市场效率、润滑经济、激发市场活力等重要作用。信用要素能有效推动经济向着更加公平、更有效率、更为畅通的方向发展，其对于“双循环”新发展格局的顺利实施至关重要。

信用和法律作为维持市场秩序的两种基本手段，共同对交易行为和市场机制提出规范性要求、做出制度性安排。二者互为替代，同时互为补充，并在某方面上具有同质性。就替代性而言，良好的信用可以大大减少对法律的需求，节约交易成本。就互补性而言，一方面，由于大量的交易合同是不可能完备的，如果没有信用，法律也是无能为力的；另一方面，如果没有完善的法律，人们守信的积极性就可能大大降低。⁶⁹因此，完善的社会信用体系是经济健康发展的基础。

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当前数字经济蓬勃发展同样其离不开信用机制的支撑。数字经济的发展有赖于信用保障，离开信用的保障，数字经济不可能可持续发展，信用机制与数字经济二者互相融合、互相促进。鉴于数字经济的发展呈现出高度的信用化趋势，可以说，数字经济就是信用经济。⁶⁹

1.信用体系的建设现状

一直以来，我国高度重视社会信用体系建设。2014年，国务院印发了《社会信用体系建设规划纲要（2014—2020年）》，提出在“政府推动，社会共建；健全法制，规范发展；统筹规划，分步实施；重点突破，强化应用”的原则下，到2020年基本建成社会信用基础性法律法规和标准体系与以信用信息资源共享为基础的覆盖全社会的征信系统，基本健全信用监管体制。总体来看，我国社会信用体系建设在这期间取得了一些成就，例如，在信用信息归集、记录和整合方面，全国信用信息共享平台和很多部委、地方的信用信息平台已基本完成了初期建设。

健全社会成员信用记录是社会信用体系建设的基本要求，在征信方面，目前我国已经建立了金融、公共、商务市场三大征信体系。其中金融征信体系主要是为金融信贷服务的，包括中国人民银行已经给予备案的131家企业征信机构和2家个人征信机构（人民银行征信中心和百行征信）。其中截至2020年12月底，人行征信系统已采集11亿名自然人、6092.3万户企业和其他组织的信息，实现了信用卡、贷款、信用担保、融资融券等金融领域负债信息的全覆盖，可有效防范信用违约风险跨市场、跨行业、跨地域的转移。在公共征信领域，最有代表性的是国家发改委和人民银行指导成立的全国信用信息共享平台与“信用中国”网站，其功能与内容主要是信用浏览、行政许可与行政处罚信息公示，其在推动城市信用建设、公共信用信息共享与公开应用、守信联合激励与失信联合惩戒、信用惠民工程等很多方面均发挥了重要的引领作用，对建立良好的社会信用环境和信用秩序起到了非常积极的推动作用。⁷⁰ 在商业征信体系（市场征信体系）领域，越来越多的商户参与其中，愿意为有信用的企业或个人提供各类产品和服务。他们利用企查查、天眼查等，了解企业或个人的信用状况，根据不同的信用水平提供不同层级的信用服务。

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随着互联网、大数据、云计算、人工智能、区块链技术等的长足发展，社会信用体系建设迎来了革命性、颠覆性变革，信用数据化、智能化程度不断提升，社会信用变得可计算、可存储、可编程、可流动、可变现、可治理；信用信息更为公开透明，信用资源更为复杂多变，信用流动变得更加迅速便利，信用价值更加显著突出，信用边界范围更宽阔，信用融合程度更高。社会信用体系建设业已突破人格边界、制度壁垒、行业隔阂，在人格信用、制度信用、法治信用基础上，逐步走向智能信用、智慧信用、数据信用、协同信用、适时信用、共享信用、透明信用、精准信用的创新发展阶段，呈现“牵一发而动全身”的态势，拉开了大数据时代社会信用建设序幕，全视域信用治理时机已经来临。

2.数字经济时代社会信用体系的特点

当前社会信用体系建设不仅为数字经济的发展和社会治理模式的创新提供了思路，而且为国家治理能力和治理体系现代化贡献了力量。信用机制与数字经济二者互相融合、互相促进，共同作用于社会发展。数字经济时代的社会信用体系建设集中体现为四点，即信用监管平台化、奖惩精准化、信用信息动态化和信用信息多维化。

信用监管平台化。信用监管类服务就是以信用为基础的新型监管所提供的各种各样监管措施都应该有对应的服务，这个服务主要就是让社会公众能简单、方便、快捷地了解、查询和具体办理这些信用监管相关事项。⁷⁰ 借助于强大的数据和平台支撑，信用主体的基本信息、违约信息、违法信息等可以比以前有更加充分的披露，方便信用信息的传递，从而有利于为特定主体的信用“画像”，市场声誉机制能够得以真正实

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