数字经济：内涵与路径

五、监管沙盒

数字时代的创新呈现出日新月异的状态。传统市场监管的重心集中在生产安全及产品质量上，监管维度有限，容错空间低。然而随着服务业、金融业、“互联网+”产业的飞速发展，以及创新模式的不断涌现，市场监管难度不断升高。因此如何在总体风险可控的条件下给予创新模式一定的容错空间，鼓励创新是新时代背景下的监管难题。⁷³ 2019年10月国务院印发的《优化营商环境条例》提出，政府及其有关部门应当完善政策措施、强化创新服务，鼓励和支持市场主体拓展创新空间，持续推进产品、技术、商业模式、管理等创新，充分发挥市场主体在推动科技成果转化中的作用。如果将针对传统经济形态的监管思维、监管方式照搬到数字经济新业态中，不但不能取得良好的监管效果，反而会抑制数字经济的发展。

监管沙盒的提出为市场创新主体和监管者协同探索未来之路提供了新的思路。一方面，监管沙盒在现有监管框架内对创新活动进行一定的豁免，有利于创新项目的顺利开展；另一方面，在沙盒测试开始前，监管部门与创新主体就测试参数、实施范围等进行沟通；在测试进行过程中，双方就沙盒测试的开展情况进行实时沟通，大大畅通监管部门和创新主体的沟通渠道。

（一）监管沙盒的基本概念

监管沙盒（RegulatorySandbox）最早是由英国金融行为监管局提出的，本质是一种通过隔离实现的安全机制，旨在维护金融市场稳定性、保护消费者的同时，增强监管机制容错性，促进金融创新。根据其概念，监管机构为金融科技企业在现实中提供一个缩小版的创新空间，在保证消费者权益的前提下，给予该空间一个较为宽松的监管环境，使空间内部的企业能够对其创新的金融产品、服务、商业模式进行测试，较少受到监管规则的干扰。该模式不仅能够有效防止风险外溢，而且允许金融科技企业在现实生活场景中对其产品进行测试。

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监管沙盒相较于试点试验，两者的出发点均是鼓励创新，包容试错，但不同的是，“监管沙盒”更强调监管机构与市场主体的互动性/能动性，彼此能够相互协作，实现正向反馈，同时依托法律法规和沙盒协议，在沙盒测试各阶段采取精细化管理，从而更有效地激励市场创新、防范风险和保护消费者利益。

（二）监管沙盒的特点

1.主动监管

监管沙盒的监管理念更具主动性。在作用方式上，现有监管机制遵循的是一种相对被动的监管逻辑，而监管沙盒机制基于监管者与企业之间的沟通，是一种相对主动的监管理念。监管沙盒作为一种监管创新方式，提供了相对包容的空间与弹性的监管方式。监管者在数字产品或服务设计早期便展开调研，这有助于其理解隐私保护法律法规在哪些阶段才能实现，如何得到运用。基于此，监管沙盒能为公共政策的制定者提供更立体的、与实践相关的经验和参照，供监管者制定更有效的法规政策。

2.事前监管

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现有监管机制对市场创新的监管模式依旧属于事后监管，而监管沙盒的作用时间则是在任何制度创新推向市场之前的测试阶段。对于监管者，其能够实现与新兴领域内市场主体的对话，并获得一手、新鲜的信息和资讯。进而能够了解当下产业中的需求，并集中于法律法规存在的亟须明确的部分进行完善，缓解当前隐私保护立法与技术高速更新间较大的滞后性问题。对于入盒企业来说，在推向市场以前，能够同监管者展开积极、广泛的合作，并在真实世界而不是模拟环境中去测试它们的创新产品是否满足合规要求，由此得到的结果及对产品的修正更加具有实践指向性。

3.隐私保护

虽然“监管沙盒”是一项起源于金融领域的监管创新模式，但其能够有效平衡隐私保护与激发科技创新两者之间的关系，近年来其在数字治理领域的积极效用也在逐步显现，很多国家和组织进行了相关探索。例如，2018年9月，英国信息专员办公室（ICO）开始研究如何借助监管沙盒在促进技术创新的同时保护隐私，截至目前，项目涉及包括交通、安全、住房、医疗、金融、青少年保护等场景中的隐私保护问题。⁷⁴

4.鼓励创新

现有监管机制的重点在于要求创新符合所有已定规则，而监管沙盒则主要站在创新的角度，在现有监管框架内对创新活动进行一定的豁免，在保证消费者权益的原则下，就不同个案提供其能够提供的便利，有利于创新项目的顺利开展。在沙盒测试开始前，监管部门与创新主体就测试参数、实施范围等进行沟通；在测试进行过程中，双方就沙盒测试的开展情况进行实时沟通，大大畅通监管部门和创新主体的沟通渠道。

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但是监管沙盒也存在一些局限。监管沙盒本质上是一种小范围的业务试点，业务规模有限，许多创新的风险点需要足够规模才能暴露，或者必须依托于一定规模之上才能发挥其降本增效作用，小规模试点则让这种规模优势无从施展。此外，受限于规模，监管沙盒里的科技创新试点只是有限试点，局限于表面，要探究深层次问题，仍不得不回归现实环境。最后，企业需自己带着市场和用户来做实验，许多针对B端机构用户的创新，通常因为找不到愿意配合的用户，从而无法在沙盒中试点。⁷⁵

尽管监管沙盒有其局限性，但是监管沙盒作为一种数字监管手段和监管理念，依然为探索数字治理的未来之路提供了一种重要的方法论。随着越来越多的创新被纳入沙盒监管，如何更恰当有效地利用监管沙盒并发挥其作用，将会基于实践被进一步总结研究。

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六、数字治理需要遵循的十条原则

不论是消费互联网领域还是产业互联网领域，大体有三大类型的企业。第一类是植根于数字技术的硬件、软件研发，开发各类基础性系统软件、操作系统，开发各种基础性硬件装备、高性能芯片、电子元器件、智能终端、通信设备以及机器人等，这是数字经济发展的基础产业，是制造数字软硬件装备的高科技企业。第二类是将数字技术和软硬件产业应用到社会经济中去的平台型企业。包括消费互联网的平台型企业或产业互联网的平台型企业，这些平台型企业是专门为各类网络公司提供生态环境的平台型企业。第三类是在平台型企业提供的互联网平台上生存发展的千千万万个网络公司，正是这些公司服务于社会民众和经济系统，构成消费互联网和产业互联网的应用场景。其中，数字化平台企业是数字经济应用的核心、支柱、主赛场，往往是一个社会万亿元级企业的代表，也是一个国家数字经济实力的最集中体现。一个平台往往承载着千千万万个网络技术服务公司，具有公共性、社会性。这是因为数字化平台企业是以数据为关键生产要素、以新一代信息技术为核心驱动力、以网络信息基础设施为重要支撑的新型经济形态。

事实上，在经济社会中，平台并不是新生事物，而是自古有之。贸易集市、百货商超是货物流通平台，人力市场、猎头公司是人力资源平台，婚姻介绍所、红娘是婚介平台，等等。一般而言，平台具备两种基础性的功能：一是信息中介、交易撮合，实现上下游资源的高效匹配；二是直接提供商品或服务。对数字化平台而言，这两类功能孕育了两类代表性企业：一种是以淘宝、京东、拼多多为代表的销售平台，以腾讯为代表的信息交流平台，以及携程、去哪儿等旅游平台等；另一种是直接提供内容的平台，如各种搜索引擎、新闻媒体、短视频服务等。

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在互联网的应用和数据要素的支持下，数字化平台被赋予了全新的特征内涵。第一，数字化平台企业以互联网为主要载体，以新一代信息技术为核心驱动力，由于其信息传播速度快、覆盖范围广、穿透力强，一旦商业模式行之有效，就能以极低的边际成本迅速复制推广，具有显著的规模经济效应，因此扩张速度远远超过传统企业。第二，数字化平台以数据为关键生产要素，而数据是取之不尽、用之不竭的，可以经过多次转让和买卖，数据的使用和挖掘又会产生新的数据。平台在掌握大量活跃用户数据的基础上，生成用户画像并进行精准营销，能够提供的增值服务是成倍增长的，更容易做大。第三，互联网行业始终是近20年来的投资热点和风口，大量的资金涌入平台型企业，进一步助推平台型企业的繁荣发展。这些因素都决定了数字平台型企业更易于形成巨头。

但是，任何一个平台型企业能够成功的关键，仍在于瞄准行业的痛点，利用数字化技术针对性地解决供给与需求之间的结构性矛盾。在消费互联网行业，各类电商平台解决了传统零售行业中的渠道矛盾，支撑着上千万个B2B、B2C类的网络商品消费公司：如拼多多平台支撑着上百万的商品、日用品、服装类企业与上亿客户的打折交易；美团、饿了么等外卖平台围绕大量城市工薪阶层对于便捷、实惠的用餐需求，为上游餐厅和下游消费者之间提供配送服务；腾讯微信支撑着数以亿计的用户信息交流；网络打车平台支撑着数以千万计的出租车运行；直播带货平台在一定程度上弥补了网购场景下用户体验方面的不足；等等。这些平台的确都为社会的方方面面带来了效率上的提升。同样，在产业互联网方面，有科技金融平台类企业，为各类金融企业提升金融科技水平，改善金融资源配置效率，也为各类中小企业解决融资难、融资贵的问题；有数字物流企业平台为港口、铁路、公路物流运输企业提供仓储物流高效率、低成本的无缝对接；有专为工业4.0自动化工厂提供智能软件的平台企业；等等。

数字化平台一旦做大，就具有行业性、生态性、公共性、社会性、垄断性等特性，发展过程中往往会形成行业秩序、公平公正运行的保障功能，行业性同类交易的集聚功能，平台商家入场交易成本的定价功

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能，资源优化配置功能，形成几千亿元、上万亿元甚至十几万亿元的巨量资金的汇聚功能。具有这五种功能的平台公司，往往是一个国家消费互联网和产业互联网应用发展的标志、旗帜，是国家和国家之间数字经济强弱的核心竞争力的关键。对此，一方面，国家应在这类具有平台意义的公司发展初期、雏形期予以全力支持，在其萌芽状态重资注入，包括资本市场、金融市场、各类主权基金和公募、私募基金。另一方面，要考虑到这类公司的公共性、社会性、垄断性产生的巨大的社会影响力，要有规范的负面清单管理规则。

具体而言，平台企业的社会影响力主要表现在以下四个方面。一是具有影响放大的作用。平台企业与平台上的商户是深度融合的关系，平台企业在治理模式、价值取向方面都深刻影响了平台上千千万万个商户和参与者，因此平台企业的社会责任也就不再局限于自身，也包括商户的社会责任；一旦平台发生风险，不仅是企业本身的财务风险、法律风险，还会产生覆盖范围极大的社会风险。二是改变终端用户的消费和行为习惯。比如电商平台的兴起改变了消费者的购物习惯，移动支付改变了人们的支付习惯。三是具有舆论属性和社会动员能力。部分大型网站和互联网平台，尤其是资讯类平台传输的内容对于引导社会舆论走向起到了重大作用，具有较强的舆论属性或社会动员能力。四是起到价值取向输出作用。平台所传播的社会观念和价值取向会在潜移默化下影响公众价值认知体系的塑造，特别是对世界观、价值观尚未完全成熟的青少年群体而言更是如此。某些平台上对于超前消费、享乐主义的过度宣传和美化，从个人层面来看不利于脚踏实地、积极向上等优良品质的形成；从国家层面来看，不利于制造立国、实业兴邦等国家战略的推进。

因此，对于平台型企业，要坚持支持与监管并重原则，一方面鼓励支持做大做强，另一方面厘清权益与责任的边界，建立“事前+事中+事后”的全生命周期监管体系，形成规范而周密的负面清单管理规则。事实上，“数字化”并没有改变人类社会基本的经济规律和金融原理。各类互联网商务平台以及基于大数据、云计算、人工智能技术的资讯平台、搜索平台或金融平台，都应在运行发展中对人类社会规则、经济规律、金融原理心存敬畏，并充分认识、达成共识。

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第一，对金融、公共服务、安全类的互联网平台公司要提高准入门槛、强化监管。凡是互联网平台或公司，其业务涉及金融领域，教育、卫生、公共交通等社会服务领域以及社会安全领域这三个方面的，必须提高注册门槛，实行严格的“先证后照”，有关监管部门确认相应资质和人员素质条件后发出许可证，工商部门才能发执照，并对这三类网络平台企业实行“负面清单”管理、事中事后管理、全生命周期管理。

第二，落实反垄断法，尤其要防范市场份额的垄断程度达到整个国家80%甚至90%的企业。要及时纠正和制止网络平台公司以“融资—亏损—补贴—烧钱—再融资”的方式扩大规模直至打败对手，在形成垄断优势后，又对平台商户或消费者收取高额费用，或是强制要求用户进行“二选一”、大数据杀熟等。这一类行为有违市场公平原则，扰乱市场秩序。

第三，限制互联网平台业务混杂交叉。要像美国谷歌、脸书那样严格要求资讯平台、搜索平台和金融平台之间泾渭分明。做资讯的就不应该做金融，做搜索的也不应该做金融，做金融的不应控制资讯平台、搜索平台。

第四，保障信息数据的产权。数据在利用的过程中产生了价值和产权，要像保障专利、知识产权那样保障信息数据的产权。数据的管辖权、交易权由国家所有；所有权由双边交易的主体所共有，平台不能基于强势地位擅自进行大数据杀熟，也不能未经个人同意非法将共有的数据转让；数据转让后的主体仅拥有使用权，不得再次进行转让；数据的财产分配权由数据所有者共享。

第五，确保信息数据安全。互联网平台公司以及各类大数据、云计算运营公司，要研发加密技术、区块链技术，保护网络安全，防止黑客攻击，防止泄密事件发生，不侵犯隐私权等基本人权，绝不允许公司管理人员利用公司内部资源管理权力窃取客户数据机密和隐私。

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第六，提高数据交易领域的准入门槛，建立健全统一的数据交易制度规则。对于参与数据交易的各类市场主体，包括交易双方以及提供数据交易中介、数据托管、数据加工、数据清洗等服务的第三方机构，都须经过有关机构的许可后，由国家相关部门发给营业执照，持有牌照才能参与数据交易。建立健全统一的数据交易制度规则，防范数据非法交易、数据窃取等行为。

第七，确保各种认证技术和方法的准确性、可靠性、安全性。近几年，网上许多认证，包括网上实名制在内，由于安全性差而遭到黑客轻易攻击，造成隐私泄露、社会混乱的情况，亟须改进。最近一段时间，又有许多创新，如生物识别、虹膜识别或者指纹识别。这一类创新看似很先进，但是所有这些生物识别都是黑客可以仿造的，如果一个黑客破解人的虹膜、声音、指纹等生物特征，就是很难进行监管的。这些识别在线下常规情况下是准确的、唯一的，但是在线上就可以被仿制，难以搞清楚。所以，现在美国、欧洲不允许在线上做生物识别系统。

第八，凡是改变人们生活方式的事，一定充分听证、逐渐展开；要新老并存、双规并存；要逆向思考、充分论证非常规情况下的社会安全，绝不能由着互联网公司率性而为。比如，这几年我国在货币数字化、电子钱包、网络支付方面发展很快，人们把手机当作钱包，衣食住行几乎离不开移动支付，一些商店甚至不能使用人民币。但是应当认识到无现金社会在面对战争、天灾时的可靠性问题，庞大的社会电子支付体系可能会瞬间崩溃，因此要三思而后行。

第九，互联网平台公司具有社会性公共服务的功能性后，一旦出事，后果严重。互联网公司因其穿透性强、覆盖面宽、规模巨大，一旦疏于管理，哪怕只有一个漏洞，放到全国也会有重大后果。比如，经营出租车、顺风车业务是一种社会性公共服务，因为互联网服务体系要覆盖全国，它的规模可以达到几百万辆。如果由于公司管理体系不健全，出现了恶性事件，那不仅是一个企业停业整顿的问题，还有怎么处罚的问题。常规情况下，一个出租公司有几百辆车，出了事罚3\~5倍的款，

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罚几十万元。美国的优步出事，非死亡事故就赔了几千万美元，不是因为公司大赔偿数额也巨大，而是因为社会影响大，这一赔偿让企业损失惨重，倒逼企业彻底改正，绝对不再让员工犯这类错误。所以，在这方面要打破常规，不能用常规的管法。常规出租车出了事要赔款，正常的工伤死亡赔偿是60万元，事故死亡赔3倍，即180万元。对于大规模的网约车绝不可以这样，要加重罚款。

第十，规范和加强互联网平台企业的税务征管。最近几年许多百货商店关门了，有一些大城市1/3的百货商店都关了。其中，很重要的原因是网上购物分流了商店的业务量。而实体店无法与网店竞争的重要原因，除了房租、运营成本，就是税收。对百货商店征税是规范的、应收尽收的，而对电子商务系统的征税是看不见的，这就有违不同商业业态的公平竞争原则。

综上所述，数字经济是发展新引擎。要在宏观上、战略上热情支持，但也要留一份谨慎，留一点余地。对于涉及国家法理、行业基本宗旨和原则的问题，比如数据信息产权的原则、金融的原则、财政的原则、税收的原则、跨界经营的约束原则、社会安全的原则、垄断和反垄断的原则，或者企业运行的投入产出的原则、资本市场运行的原则，都应当有一定的冷思考、前瞻性思考，防患于未然。而政府在数字治理过程中，通过利用数字化的手段，在营造包容的营商环境、促进创新的同时，还要协调市场内部各利益主体之间的关系，维护市场中各主体间的公平竞争，防范数字经济风险，在护航数字经济健康可持续发展的同时，更好地发挥利用数字经济的特点实现共同富裕。

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