第三次浪潮

不论各国领袖如何运用辞令、展露武力，置身于这个息息相关的世界里，他们的力量都实在很微弱。他们的决定也往往会引起不利、危险的重大反应（不论是在国际上还是在本国内)。今日世界上，政府的规模和决策权力的分配都大错特错。

这只是目前政治结构落伍的原因之一。

整体问题

我们的政治机构还反映出一种不合时宜的组织观念。每个政府都有许多部门，分别掌管财政、外交、国防、农业、商业、邮政、交通等事项。美国国会和其他立法机构都有类似的委员会来处理这些部门的问题。然而即使是权力最集中的第二次浪潮政府也无法解决“整体”的问题：如何整合各单位的活动，产生有秩序的整体计划，消除矛盾与冲突的情形？

过去数十年内，我们至少应该学到一件事，那就是所有的社会和政治问题都是息息相关的。比如，能源会影响经济，经济会影响卫生，卫生会影响教育、工作、家庭生活等方方面面。企图在孤立状况下处理个别问题是工业主义的心态，这种心态只会造成困扰和不幸。然而，政府的组织结构正是第二次浪潮现实的方法。

这种落伍的结构造成了纠缠不清的权力争夺，提高了成本（每个机构都企图牺牲别人来解决自己的问题)，也产生了反效果。这就是为什么每当政府想解决一个问题就会触发新的问题，而新问题往往比旧问题更严重。

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政府经常希望通过集权的手法解决问题，任命一个“独裁者”去改革官僚制度。这个独裁者昧于一切不利的影响，大力进行改革，结果制造了更多的繁文节，而且很快就被免职，因为集权已经行不通了。另一个现象就是各部门间有数不清的委员会来协调和评估决策。结果决策必须通过的关卡越来越多，官僚制度的迷宫也日趋复杂。我们现有的政府和政治结构十分落伍，因为它们都是利用第二次浪潮的镜片来观察这个世界的。

这种情形造成了另一个问题。

速度加快

第二次浪潮的政府和议会在设计之初是以相当闲散的步调来拟定决策的。当时一个消息从波士顿或纽约到达费城要花上一周时间。今天霍梅尼在德黑兰逮住了人质，在库姆咳嗽一声，华盛顿莫斯科、巴黎、伦敦的高级官员在几分钟内就要有所决定。迅雷不及掩耳的变化使政府和政客无所遁形，他们当然会觉得无助和困惑，这种情形新闻界说得最清楚。《广告时代》（AdvertisingAge）指出，“就在3个月以前，白宫还告诉消费者在掏腰包之前要多考虑，现在却敦促消费者自由花钱”。据德国《外交政策》(Aussenpolitik)杂志报道，石油专家曾预测石油价格会上涨，可是绝没有想到真实的上涨速度。1974—1975年的经济衰退以《财富》杂志所谓的“令人眩晕的速度和威力”给美国的决策者当头棒喝。

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社会改革的速度也越来越快，为政治决策者平添许多压力。《商业周刊》认为，在美国，“只要企业和人口的迁移速度和缓，国家的团结就有希望。但是在过去5年里，这方面的步调已经超出了目前政治机构所能调节的范围”。

政界人士自己的事业也加快了，事情往往出乎他们的意料。1970年撒切尔夫人预测，在她有生之年，英国政府不会任命女性出任内阁高职，1979年她自己却成为首相。

在美国，更有甚者，虽然新总统在选举后照例要到次年1月才能任事，但是卡特当时立刻就成为实际上的总统。选票还没统计完，人们就把有关中东和能源危机等问题都扔向他，而不是即将去职的福特。“瘸腿鸭”福特转瞬间就成了一只“死鸭”。政治时间太紧迫了，历史进展得太快了，我们不可能再像往日一样拖延。

同样的情形，新总统往昔最喜爱的新闻“蜜月”，现在其时间也缩短了。卡特在就职典礼之前就被批评他的内阁选择不当，因此不得不撤换原定的美国中央情报局首脑。稍后，还不到4年任期的一半，见解独到的政治评论员理查德·里夫斯（RichardReeves）已经预言总统任期会缩短，因为“即时通信设备使时间较以往缩短，因此一个4年任期的总统会比过去8年任期的总统制造更多事情、更多麻烦、更多情报”。

政治寿命的步调加快，反映出变化的速度加快，更加速了政治与政府机构的衰退。简而言之，我们的领导人物被迫在配合缓慢社会而设计的第二次浪潮机构中工作，他们无法配合事情的进展，及时做出明智的决定。决定不是来得太晚，就是犹疑不决错过了机会。

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约翰·霍普金斯大学高级国际研究学院的罗伯特·斯基德尔斯基（Robert Skidelsky）教授认为，“财政政策事实上毫无用途，因为就算国会大多数人肯通过，也要花上很长一段时间才能得到合适的法案”。这段文字是在1974年发表的，如今美国的能源困境已经进入第六个漫长的年头了。

变化的速度早已凌驾于我们的决策能力之上，今天的政治结构已经被淘汰（不论是哪一个政党、哪一种领导方式)。这些机构不仅在规模和结构上不妥当，而且在速度上也不合乎要求。还有下文呢！

意见不一致

第二次浪潮制造出一个划一的社会，第三次浪潮则趋向多样化，把整个社会制度推向一个更多变、更复杂的境界。这个革命程序就像进化过程中的生物变异一样，有助于了解今日备受瞩目的政治现象——意见不一致。

在工业世界中，我们到处都可以听到政界人士慨叹人们失去“国家目标”，缺乏昔日的“战斗精神”，不再以“国家统一”为念，同时政党中突然分裂出许多强势的小团体。最近在华盛顿经常听到的一个字眼就是“单一事件团体”，这是指新近崛起的数千个政治组织，其目标往往针对一个它们认为最严重的问题：堕胎、管制枪械、同性恋者权利、黑白学童混合校车、核能等。对这些事情的看法，不论是全国民意还是地方观点都存在分歧，政界人士和政府官员都无法对其了如指掌。

流动住宅的所有人联合起来反对县内土地重划，农夫争取输电线路，退休人士一致反对课征学校税。妇女运动者、西班牙语民族、平地采矿者、反平地采矿者、单亲家庭成员、反卖淫的教徒都有自己的组织。一份中西部的杂志甚至报道有一个组织叫作“同性恋纳粹”——这对异性恋纳粹和同性恋解放运动两者而言，无疑都是件很尴尬的事。

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同一时期，全国性的大组织很难维系其向心力。一个义务工作组织的成员在会议上说：“地方上的教堂不再服从全国性的领导了。”一位劳工专家指出，除了美国劳工总会单一的政治力量外，分支工会也逐渐为了自身的利益而自行发起运动。

不仅选民扰乱了两党政治，而且党派本身的新陈代谢也逐渐加快，形成了一股活力充沛、难以理解的潮流。一位政府官员说：“在加拿大，我们现在假设新义工组织的寿命为6\~8个月，团体的数目比以前多，寿命比以前短。”在这种情况下，速度和变化交互作用创造了一个崭新的政体。

这些进展把我们对于政治结合、同盟、联合阵线的观念全部打入冷宫。在第二次浪潮社会里，一个政治领导者可以集合半打主要团体——就像罗斯福在1932年的作为一样，这些团体的合作关系曾持续很多年。今天我们必须把成百上千个新生的小团体集合在一起，而这一结合本身的寿命也很短。这个新的结合可能会维持到选出一个领袖为止，然后在选举当天就解散，留下一个光杆司令。

政治寿命的多样化反映出我们曾讨论过的各种趋势——科技生产、传播和文化，更进一步破坏了政界人士做决策的能力。他们一向习惯于玩弄少数组织清晰、严明的选民，现在却突然发现自己被困住了。无数任意组成的新选民从四面八方涌来，要求政界人士立即注意到他们狭隘、陌生的切身需要。

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特殊的需要穿过每一道空隙，经过每一个邮袋、每一位邮差，越过门楣，挤进门缝，如潮水般涌入立法机构和官僚组织。这些堆积如山的需要不给人丝毫思索的时间。同时，由于社会的变化步调加速，迟做决定可能比根本不做决定还糟糕，每个人都要求立刻做决定。结果，国会忙得不得了，加利福尼亚州民主党众议员N.Y.米内塔（N.Y.Mineta）说：“那些家伙匆匆来去，没有时间有条理地好好思考。”

虽然各国的情况不同，但相同的是第三次浪潮为落伍的第二次浪潮组织带来的革命性挑战第二次浪潮机构速度太慢，跟不上变化的步调，组织太划一，无力应对社会和政治的多样化。这些机构当初是为了一个比较缓慢、比较简单的社会而设计的，现在已经陷入绝境了。我们也无法以调整法规的方式来应对这一挑战，因为遭到挑战的是第二次浪潮政治理论最基本的假设—代议政治的观念。

多样化的出现意味着，虽然我们的政治制度在理论上建立于少数服从多数原则的基础上，但即使是生死攸关的大事恐怕也很难得到大多数人一致同意的决定。这种意见不一致现象表明，越来越多的政府是少数人的政府，建立在变动不居的结合上。

这些不露面的大多数人瞧不起标准的民主辞令，他们敦促我们去探讨在速度和变化的汇流下，是否有任何选民可以“被人代表”。在一个划一的工业社会，人的个性和需要相当统一，意见一致是一个可以达成的目标，而在一个多样化的社会里，我们不仅缺乏全国性的目标，而且缺乏区域性、州际性、地方性的目标。不论在法国、日本还是瑞典，变化多端的选民都使得被选出的“代表”不能名正言顺地代表一种意见。他们不能代表一般人的意见，理由很简单，因为根本没有一致认可的意见。那么，“代议民主”的观念该怎么处置呢？

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提出这个问题并不是为了攻击民主（我们将会讨论到第三次浪潮如何开启通往更丰富、更广阔的民主之路)，但是揭开了一个不可逃避的事实：第二次浪潮的机构已经落伍，就连这些机构所依据的假设也已经过时了。

工业时代的政治制度建立在错误的基础上，无力处理国际性的问题，无力应对息息相关的问题，无力满足快速增长的需要，无力配合多样化的环境，这个超载、超龄的政治制度即将在我们眼前崩溃。

决策爆炸

今天政治决策和政府决策软弱无力的表现，该归咎于太多陌生奇怪的问题和众多快速的决策，而不是“缺乏领导力”。我们的行政机构被决策爆炸震得眼冒金星。

在落伍的政治制度下，政府的决策能力迅速衰退。威廉·肖克罗斯（WilliamShawcross）在《哈泼斯》(Harper's）杂志上讨论到尼克松和基辛格的内阁政策时说：“所有的决策都要在白宫决定，没有时间仔细考虑任何一个决策。”事实上，白宫里塞满了决策—从空气污染、医药费用、核能到禁售有害玩具，一位总统顾问对我说：“我们正在遭受未来的冲击。”

行政机构也好不了多少。每个部门都被过量的决策压得喘不过气来，

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它们必须在高速度的压力下，每天实施无数规定，拟定大量决策。

美国国家艺术基金会在最近一次调查中发现，该基金会的委员会只花4分半钟考虑一个经费申请案件。报告称：“申请的案件数还是超过基金会的决策能力。”

关于决策混乱方面的精彩研究不多，但其中最精彩的要数特雷弗·安布里斯特（Trevor Armbrister）1968年对“普布罗号”事件的分析，该事件肇因于朝鲜扣押了一艘美国探测艇，两国外交情况陷入胶着状态。安布里斯特指出，进行“普布罗号”任务“危险性评估”的五角大厦官员，在批准之前，只有几个小时来衡量76项不同军事任务的危险性。这位官员拒绝回答他究竟花了多少时间来考虑“普布罗号”提案。

安布里斯特引用了国防情报局的官方解释：“过程可能是这样的……一天早晨9点钟，他的桌上出现了一本册子，指示他在中午之前送还原单位。那本册子的厚度大致相当于西尔斯百货公司的商品目录。事实上他根本不可能仔细研究每一项任务。”然而，在时间的压力下，“普布罗号”任务的危险性被定为“极小”。如果国防情报局的这一解释不错，当天早上每一项军事任务的评估只占用了不到两分半钟的考虑时间，那么失败就不足为奇了。

五角大厦的官员曾经弄丢了300亿美元的外国武器订单，他们不知道这是由于会计账目出了大纰漏，还是忘记将应付款账单寄给买主，抑或是将这笔钱全部用作其他开销了。一位安全部门监察官说，这种亿万美元的烂账“就像甲板上一门行将散架的加农炮”。他承认，“最悲哀的莫过于我们不知道这件事情究竟牵涉多广，可能要花上5年时间才能找得出来”。如果满布计算机和防火信息设备的五角大厦都因太过庞大复杂而无法妥善管理，那么整个政府组织又如何呢?

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旧日的决策机构不断反映出外在世界的变动。卡特的顾问斯图尔特·艾森施塔（Stuart Eizenstat）谈及“社会分裂成关心各种事件的团体”，同时“国会的权威人士也分裂成小集团”。面对这一新情况，总统再也无法任意指挥国会。

按照传统，一位在职总统可以会同6位德高望重的国会委员会主席做出决定，然后由他们去争取所需要的选票，批准总统的法案。现在国会委员会主席再也争取不到年轻国会议员的选票，正如美国劳工联合会和天主教拉不到成员的选票一样，对老一辈的人和备受煎熬的总统而言，这可能是一件不幸的事，包括国会议员在内，每个人都越来越有自己的想法，也越来越不愿意服从命令。因此，国会在目前的组织状况下，不可能为一件事情分散太多注意力，也不可能迅速应对国家的需要。

国会未来情报交换所在一份报告中提到“疯狂的进度”，清楚地指出目前的状况：“在一周内要表决解除天然气管制、津巴布韦、巴拿马运河、新教育部门、食物津贴、铁路权益、固体废物处理、濒临灭绝的物种等各个问题，这种日趋复杂的状况和依光速出现的危机，致使一度曾为审慎辩论中心的国会变成全国的笑柄。”

虽然各个工业国家的政治程度不同，但是都可以感受到同样的压力。《美国新闻与世界报道》指出，“美国并不是唯一一个陷于困境的国家。苏联又如何？对美国的限制核武器提议没有反应，与社会主义和资本主义国家的贸易协定谈判拖延了很久，对法国总统德斯坦的回访表现出古怪的态度，中东政策举棋不定，对西欧共产党应与当地政府对抗还是合作一事给予矛盾的指示……即使在一党制度下，也绝不可能制定出稳定的政策，或迅速应对复杂的事件”。

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在伦敦，一位国会议员告诉我们，中央政府“大量超负荷运作”。前内阁总理理查德·马什（RichardMarsh）爵士现任英国报纸发行协会负责人，他指出：“国会的组织结构在过去250年内几乎没有变动过，已经不能满足今天决策的需要了，整个机构毫无成效可言，内阁也好不了多少。”

瑞典如何呢？内部不稳的联合政府无力解决争执了将近10年的核问题。意大利呢？恐怖主义和一再出现的政治危机迫使新政府在6个月内垮台。

我们所面临的是一个迫在眉睫的新问题。眼前的政治动荡和危机不能够仰赖领导人物来解决，不论他们是强是弱，因为领导人物自身就陷溺在许多超负荷、不当、破碎的机构中。

一个政治制度不仅要能够拟定和进行决策，而且必须有适当的规模，能够统一分歧的政策，以正确的速度做决定，能反映和应对多样化的社会。如果无法做到上述各点，就会造成祸害。我们的问题不在于左翼还是右翼、强领导还是弱领导，决策制度本身形成了一种威胁。

最令人惊讶的是我们的政府仍旧照常作业，没有一家公司的总经理会拿18世纪祖先用鹅毛笔画的组织图去经营一家大公司，这些祖先的管理经验最多不过是经营一个农场罢了。没有一个神志清醒的飞行员会用布莱里奥（Blériot，单翼飞机发明人）或林德伯格（Lindbergh，首个成功进行不经停跨大西洋飞行的美国人）的老式航空和控制仪器去驾驶超音速飞机。然而这正是我们的政治企图。

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