规则的悖论 想象背后的技术、愚笨与权力诱惑 = The Utopia of Rules On Technology, Stupidity, and the Secret Joys of Bureaucracy

导论 自由主义铁律与全方位官僚化的时代

今时今日，官僚制^[1]已经没什么人提了。可回望20世纪中叶，尤其是60年代末和70年代初，这个词随处可见。社会学大部头著作纷纷顶着宏大的标题出现，诸如《官僚制概论》（A General Theory ofBureaucracy）¹、《官僚制的政治》（The Politics of Bureaucracy）²，乃至《世界的官僚化》（The Bureaucratization of the World）³，另有一些短小精悍的论著广为流传，比如《帕金森定律》（Parkinson's Law）⁴、《彼得原理》（The Peter Principle）⁵或《如何惹恼官僚》（Bureaucrats:HowtoAnnoyThem）⁶。卡夫卡式的小说和讽刺电影层出不穷。似乎人人都发觉现代生活方式的一大特征就是官僚生活和官僚手续的流弊与荒谬，而这极富探讨价值。但自70年代以降，相关热度出现了不寻常的衰减。

下图勾勒出了过去一个半世纪里“官僚制”一词在英文著作中的出现频率。及至“二战”，这一话题还不温不火，而从20世纪50年代开始，对它的讨论度飙升，并于1973年达到巅峰，随后缓慢却决绝地降了下去。

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为什么呢？一个明摆着的原因是我们已经习以为常了。官僚制成了我们每日呼吸的空气。现在，让我们想象另一张图，假定它能反映一个典型的美国人——抑或一个英国人，或一个泰国人——平均每年耗费多长时间用于填表或履行其他纯官僚性的事务。（不用说，这些事务中的绝大多数已不再涉及实打实的纸质文书了。）这张图大抵会呈现出与第一张图相似的曲线——一路爬升至1973年。不过自此，两条曲线将分道扬镳：这一条曲线并不会回落，而是会继续上升，甚至陡峭攀升；对应的是20世纪后期，中产阶级公民耗费了空前的时间去摆平各种联络电话和网络界面，更倒霉的情况下还得花更多时间越过层层加码的环节，以获取日益缩水的社会服务。

我估计这张图差不多是这样的：

此图反映的不是耗在文书工作上的时间，而只是“paperwork”（文书工作）一词在英文著作中的出现频率。但由于没有时间机器可供开展更直观的调研，这是我们能得出的最近似的结果了。

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顺便一提，与文书工作最类似的术语给出了几乎一模一样的结果：

本书中收录的文章多少都在探讨这一差异。我们不再愿意去思考官僚制了，哪怕它从方方面面影响着我们的生存。仿佛整个行星文明都决定自欺欺人，在这个话题出现时充耳不闻。好不容易愿意谈谈它，用的还是20世纪60年代和70年代初盛行的术语。60年代的社会运动总体上受了左翼思潮的启发，但同时也有对官僚制的反抗；或者更准确地说，是在反抗官僚化思维定式，反抗战后福利国家的那种荼毒人心的循规蹈矩。不论是在国家资本主义政权还是国家社会主义政权的公职人员面前，60年代的反叛者都力争个性的表达和自发的互助，反对一切形式的社会控制（“谁需要规章制度啊？”）。

随着旧式福利国家的崩溃，这一切似乎成了历史。强调用“市场对策”解决一切社会问题的右派，运用起了反官僚的个人主义话语，变得越发激进，而主流左派的斗争越来越沦为某种防御行为，竭力要挽救旧式福利国家的残余力量：本着提高政府工作“效率”的目的，它默许甚至带头尝试将部分服务私有化，并将越来越多的“市场原则”、“市场激励”和基于市场的“问责程序”纳入官僚制本身的框架。

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这招致了一场政治灾难。确实找不到更贴切的词来概括它了。对于任何社会问题，“温和”左派给出的对策总会成为最烂的官僚主义元素和最烂的资本主义元素惨不忍睹的大杂烩。（而激进左派的对策如今几乎找不到立锥之地。）简直像是有人刻意创造了一种最不讨喜的政治立场。居然有人考虑投票给推行这种玩意儿的政党，这简直是左派理念真正持久性的明证：毕竟，这样投票铁定不是因为赞同政策本身，而只是因为自认属于中左阵营的人根本没有别的政策可推。

所以每逢社会危机，都是右派而非左派成为公众发泄怒火的阵地，这又有什么好奇怪的呢？

右派好歹有一套对官僚制的批判；谈不上多好，但至少是有的。左派压根儿没有。如此一来，当自认属于左派的人对官僚制确有不满时，通常只能采用一种打折版的右派批判理论。⁷

这套右派批判理论不难拆解。它的源头是19世纪的自由主义。⁸法国大革命之后，欧洲中产阶级圈子里出现了一种论调，即文明世界正在经历一场渐进的、不平衡的但在所难免的转型，人们将脱离军事精英的主宰，包括他们的威权政府、宗教教条和等级区隔，转向自由、平等和开明的商业自利。中世纪的商人阶层像白蚁一样从根上侵蚀了封建旧秩序——白蚁，没错，不过是好的那种。在自由主义版本的历史叙事中，随着盛极一时的绝对主义国家被推翻，苟延残喘的旧秩序将告终，国家将让位于市场，宗教将让位于科学，固化的阶层和侯爵、男爵夫人之类的身份将让位于个体间的自由契约。

现代官僚制的出现对这套叙事而言构成了某种问题，因为它格格不入。按理说，那群坐办公室的老古板连同他们精心设计的指挥链，本该只是些封建残余，很快就会步军队和军官团的后尘，像人们期待中的那样逐渐变得无足轻重。随便翻开一本19世纪末的俄国小说：所有旧贵族的后人——其实基本就是书中的全部角色——都变成了军官或公务员（没见有谁从事其他工种），军队和文官集团有着几近相同的职级、头衔和做派。可这里明显有个问题。如果官僚只是封建残余，为何他们在世界各地的数量逐年递增，不仅是在俄国这样的老顽固国家，连在英格兰和德意志这样蓬勃发展的工业社会中也是如此？

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这套论述的第二层在于，官僚制本质上是民主项目的一个固有缺陷。⁹它的头号鼓吹者是流亡的奥地利贵族路德维希·冯·米塞斯（Ludwigvon Mises），他在1944年的著作《官僚体制》（Bureaucracy）中称，从组织信息的效率上看，政府管理系统照理说永远比不上非人格化的市场定价机制。然而，扩大投票权为经济博弈中的输家赋了权，他们势必呼吁政府干预，而这种干预被包装成试图通过行政手段解决社会问题的高尚规划。冯·米塞斯也承认，许多人完全本着好意在支持这种对策，可他们的努力只会适得其反。事实上，他认为这些人最终将摧毁民主自身的政治基础，因为社会项目的管理者不可避免会形成权力集团，其影响力远大于民选的政府执政者，并支持日益激进的改革。冯·米塞斯认为，当时在法国或英国（更别说丹麦或瑞典了）等地出现的社会福利国家，势必在一两代人的时间内导向法西斯主义。

照此来看，官僚制的崛起是好心办坏事的终极写照。对此，罗纳德·里根那句著名的论断可能给出了最直击人心的通俗解读：“英语里最可怕的九个词莫过于：‘I'm from the government and I'm here to help’（我是政府派来帮忙的）。”

问题是这些与实际发生的事情几乎不相干。首先，从历史上看，市场并不是作为独立且对立于国家当局的自治的自由领域而出现的。情况恰好相反。历史上的市场通常要么是政府行动（尤其是军事行动）的副产品，要么是由政府政策直接创造出来的。至少自发明货币以来就是如此，它最初是作为供给士兵的手段被创造和颁布的；在亚欧历史上的大部分时间里，普通人采用的是非正式的信贷安排和诸如金、银、铜这样的实物货币，它们成就的非人格化市场主要还是服务于动员大军、洗劫城市、索取贡品和处置战利品。现代中央银行体系起初同样也是为战争融资而创建的。这便是传统历史存在的第一个问题。还有一个戏剧化的问题。认为市场在某种程度上对立且独立于政府的观点至少始于19世纪，它被用于捍卫旨在削弱政府角色的自由放任的经济政策，但实际上这些政策从未产生这种效果。例如，英国的自由主义并没有削弱国家官僚制，结果恰恰相反：法律办事员、登记员、稽查员、公证员和警员的队伍不断壮大，是他们成就了自由主义梦想中的那个自治个体间自由缔结契约的世界。事实证明，维持自由市场经济所需的文书工作比路易十四式绝对君主政体多出一千倍。

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旨在减少政府干预经济的政策到头来实际产生了更多的法规、更多的官僚和更多的警察，这个明显的悖论司空见惯，以至于我觉得我们有理由视其为某种普遍的社会学定律。我提议将它命名为“自由主义铁律”：

自由主义铁律表明，任何市场改革、任何旨在削减繁文缛节和促进市场力量的政府举措，最终都会增加规章制度总量、文书工作总量和政府官僚总量。

法国社会学家埃米尔·涂尔干（EmileDurkheim）在20世纪伊始就观察到了这一趋势，¹⁰而它逐渐变得不容忽视。到了20世纪中叶，就连冯·米塞斯这样的右翼批评家也承认，至少在学术作品中承认，市场并不会真的自我调节，任何市场系统的运作都仰赖一支管理者大军。（对冯·米塞斯来说，仅当被用于篡改严重损害穷人利益的市场结果时，这支大军才构成问题。）¹¹尽管如此，右翼民粹主义者很快意识到，无论现实如何，拿官僚当靶子几乎总是收效甚佳。因此，他们在公开声明中毫不留情地抨击靠勤劳公民的税收养活的“自命不凡的官僚”（pointy-headedbureaucrats），该标签是由美国州长乔治·华莱士（George Wallace）在1968年总统竞选时首次提出的。

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华莱士是这里的关键人物。如今在美国人的印象中，他的形象主要是个失败的反动分子，甚至是个咆哮的疯子：手持斧头站在公立学校门口的最后一个南方种族隔离主义顽固分子。但考虑到他在更广范围内留下的遗产，他也可算作某种政治天才。毕竟，他是第一个为某种右翼民粹主义搭建了全国性平台的政治家，而这种民粹主义迅速展现出极强的感染力，以至于在一代人之后的今天，它几乎已被整个政治光谱上的人都接受了。结果如今，工薪阶层美国人眼中的政府通常由两种人组成：“政客”，他们是口出狂言的大骗子，但至少偶尔能被投下台；以及“官僚”，他们是高高在上的精英主义者，几乎不可能被根除。人们认为，在所谓的穷人寄生虫（在美国式描述中通常公然带有种族主义色彩）和同为寄生虫的自命不凡的官员之间存在一种心照不宣的同盟，后者的存在靠的就是拿别人的钱来补贴穷人。另一边，就连主流左派—或者现在应该算作左派的人——也开始输出这套右翼话语的淡化版本。以比尔·克林顿为例，他整个职业生涯的大部分时间都在抨击公务员，以至于在俄克拉何马城爆炸案^[2]之后，他大受触动，提请美国人注意人民公仆本身也是一个个鲜活的人，并承诺永不再使用“官僚”一词。¹²

在当代美国的民粹主义中，对于“官僚”只有一个替代方案，那就是“市场”，这一点在世界其他地区也越发得到认可。有时这意指政府运营应该更接近企业的样子。有时这意指我们应该把官僚们一脚踢开，让一切顺其自然，也就是让人们自由操持生计，挣脱强加于其上的无数条条框框，让市场调控的魔力发挥作用。

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于是“民主”开始染上市场的意味；而“官僚”与之相反，意味着政府对市场的干预；这般含义可以说一直延续到了今天。

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但事情并非从来如此。19世纪末现代公司的崛起在当时被视作现代化官僚技术在私营部门的应用。人们认为这等技术在大规模经营中不可或缺，因其比主导小型家族企业的人脉或非正式关系网更高效。此类新兴的私人官僚制的先驱是美国和德国。根据德国社会学家马克斯·韦伯的观察，同时代的美国人尤其倾向于将公共和私人的官僚制度视为一律：

在一个机构中工作的全体官员，加上各自的物质装备和档案，便构成了一个官署（在私人企业中常常叫作“会计室”）……

现代企业家的独特之处就在于，他的作为犹如他的企业中的“首席官员”，而现代特有的官僚国家的统治者也是以同样的方式自称国家的“第一仆人”。国家官署的活动在性质上根本不同于私人机构的管理，这种观念是大陆欧洲人的见解，相比之下，美国人对此是完全陌生的。13

换句话说，在19世纪与20世纪之交，美国人并没有抱怨说政府应该多像企业那样运作，而是直接假定政府与企业—或至少是大型企业—就是以同样的方式运作的。

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诚然，在19世纪的大部分时间里，美国大体上是一个由小型家族企业和大规模金融交易机构（highfinance）组成的经济体，很像当时的英国。但美国在19世纪末强势登上世界舞台，对应了一种独特的美国模式的崛起：公司—官僚—资本主义。乔瓦尼·阿里吉（GiovanniArrighi）指出，一种类似的公司模式也出现在了同时期的德国，而美德两国在接下来的20世纪上半叶竞相从衰落的大英帝国那里接班，建立各自畅想的全球政治经济秩序。胜负结果我们都知道了。阿里吉在此提出了另一个有趣的观点。大英帝国严格贯彻其自由市场言论，1846年通过废除著名的《谷物法》议案取消了自己的关税保护；德国和美国政权则与之不同，对自由贸易始终不太感兴趣。尤其是美国，更关心建立国际性的管理架构。第二次世界大战后，美国正式从英国手中接过控制权，做的第一件事就是搭建前所未有的真正的全球性官僚架构，即联合国和布雷顿森林体系机构，后者包括国际货币基金组织、世界银行和关税及贸易总协定（后成为世界贸易组织）。大英帝国从未做过类似的尝试；英国人要么征服他国，要么与之贸易。美国人则试图管理一切人和事。我观察到，英国人对自己不太擅长官僚制一事备感自豪，相比之下，美国人似乎羞于面对自己在这方面的驾轻就熟。¹⁴这不符合美国人的自我形象。我们应该是自力更生的个人主义者才对。（这正是右翼民粹主义者对官僚的妖魔化如此有效的原因。）然而不争的事实是，美国在一个多世纪的时间里一直是个极度官僚化的社会。这很容易被忽视，因为大多数美国官僚的习惯和做派—从装束到话语，再到表格和办公室设计—都来自私营部门。当小说家和社会学家描述“组织人”（OrganizationMan）或“穿灰色法兰绒套装的男人”（the Man in the Gray Flannel Suit），也就是苏联式机关干部的美国版时，他们指的可不是美国地标保护部或社会保障局的官员，而是公司的中层经理人。诚然，彼时的公司官僚还没有真的被冠以官僚之称。但他们仍然为行政官员的形象设定了标准。

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“官僚”就是“公务员”的同义词，这种印象可追溯到20世纪30年代的新政时期，也是在那时，普通人首次在生活中大量见识到了官僚体制和技术。但事实上，罗斯福新政的施行者一上来就与律师、工程师以及福特、可口可乐或宝洁等公司雇用的企业官僚密切合作，大量吸纳了他们的做派，而随着20世纪40年代美国切换为战时状态，庞大的美国军方官僚机构也出现了类似的转向。当然，自那以后的美国始终没能真正脱离战时状态。尽管如此，借由这些方式，“官僚”一词几乎成了公务员专属；中层经理人和军官哪怕成天坐在办公桌前填表和归档，也不太会被视作官僚。（警察或国家安全局雇员同样不会被当成官僚。）

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在美国，公私之间一向界限模糊。就比如美国军方出了名的旋转门现象——管采购的高级官员最后往往进了军事合同承包公司的董事会。在更广的层面上，打着军事之名保护某些本国产业、发展其他产业，这使得美国政府可以推行苏联式的产业计划却无须承认。毕竟，从维持一定数量的钢铁厂到从事建设互联网的初级研究，几乎一切都可以打着军备的旗号。鉴于这类计划是通过军事官僚和企业官僚的联盟来实施的，它还是不会被视作官僚行为。

尽管如此，随着金融业的崛起，情况有了质变——人们几乎已经说不出何为公、何为私了。这不仅缘于众所周知的将一次性政府职能外包给私营企业的做法，最重要的在于私营企业自身形成的运作方式。我举个例子吧。几周前，我跟美国银行通了好几个小时的电话，想要弄明白如何从海外访问我的账户信息。全程涉及与四名不同的业务代表交谈，其间两次被推给不存在的号码，三次听人长篇大论解释复杂的霸王条例，以及两次更改各种电脑系统里的旧地址和电话号码未果。换句话说，这就是官僚式踢皮球的最佳写照。（一通折腾下来，我还是没能访

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