规则的悖论 想象背后的技术、愚笨与权力诱惑 = The Utopia of Rules On Technology, Stupidity, and the Secret Joys of Bureaucracy

第三章 规则的乌托邦，或为什么我们终究还是喜欢官僚制

人人都在抱怨官僚制。组成本书的文章本身就包含大篇幅的这类抱怨。似乎没人特别喜欢官僚制，但不知何故，我们最终总是会收获越来越多的官僚机构。

在这篇文章中，我想探问为何会这样，特别是考虑我们听到的许多对官僚制的笼统谴责可能带有虚伪成分。大部分时候对于我们中的许多人而言，以及至少某些时候对于我们所有人而言，在形式化规章制度的体系中和在各级非人格化官员下的工作体验，实际上确实具有一种隐蔽的吸引力。

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现在，我知道这不是唯一可能的解释。有一个学派认为，官僚制倾向于以一种不合情理但不可避免的内在逻辑扩张。论点如下：如果你为了处理某个问题而创建一个官僚架构，那么该架构最终不免要造成其他问题，而那些问题好像也只能借助官僚手段解决。在大学里，这有时被通俗地称作“成立委员会来处理委员会过多的问题”问题。

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该论点的一个略有不同的变体，也是马克斯·韦伯关于这个主题的核心反思，是官僚制一经创建，就会立刻把自己变得不可或缺，让任何试图运用权力做任何事的人都绕不开它。它的主要做法就是尝试垄断某些关键类型的信息。对此，值得详细引用韦伯的话：

任何官僚制在追求的这种职业内部人的优势，都会通过对它的信息和意图的保密手段而进一步增大。官僚制行政总是倾向于排斥公众，尽可能隐蔽它的信息和行动以避免批评……

“会务机密”的概念就是官僚制的特殊发明，除了上面提到的那些特殊领域以外，它还会迷恋于使用这一概念对几乎任何事情进行保密，而这种态度按照纯粹的功能性理由来说是不可能站得住脚的。在面对一个议会时，官僚出于一种可靠的权力本能，会想方设法战胜该机构凭借自己的手段获取有关方面内部信息的任何企图……

面对官僚制内行的优势知识，专制君主也是软弱无力的，在某种意义上说要比任何其他政治首脑更软弱无力。腓特烈大帝那些怒气冲冲的“废除农奴制”法令都在贯彻过程中出了轨，因为官员的机制完全把它们当作一个半吊子的心血来潮而置之不理。一个立宪国王只要与社会上举足轻重的那部分被治理者达成了一致，那么他对行政过程的影响往往会大于专制君主，因为他能够更好地控制专家，这是至少相对公开的批评给他提供的条件，而专制君主却只能依赖官僚为他提供的信息。旧制度下（1905年设置总理大臣之前）的俄国沙皇很少能把得罪官僚并侵犯其权力利益的任何事情贯彻到底。1

就像韦伯观察到的，官僚制的副作用之一就是它一经建立，便几乎不可能摆脱。我们所知的最早的官僚制出现在美索不达米亚和埃及。数千年间，王朝或统治精英更迭，而它们却始终存续，基本上未有改变。

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同样，一拨又一拨成功的入侵者不足以动摇古代中国的文官制度，无论号称奉天承运的是谁，办事、汇报和科举制度都岿然不动。事实上，韦伯还指出，外族入侵者比本土统治者更需要中国官僚严密把守的技能和知识，原因显而易见。韦伯认为，真正摆脱特定官僚制的唯一方法是把官僚通通杀光，就像哥特人阿拉里克（AlarictheGoth）在罗马帝国或成吉思汗在中东某些地区的做法。倘若在公职人员中留下大量活口，那么不出几年，王国的治理权最终必将落入他们手中。

第二个可能的解释是，官僚制不仅对统治者不可或缺，还强烈吸引着受其管理的人。此处，我们未必就要认同韦伯对官僚制效率的奇怪赞美。关于官僚程序的吸引力，最简单的解释是它们不带个人色彩。冷冰冰的、非人格化的官僚制关系很像现金交易，二者有着相似的优缺点。一方面，它们没有灵魂。另一方面，它们简单、可预测，而且多少一视同仁——至少在某些界限内。说白了，有谁真的想生活在一个什么都上升到灵魂的世界里呢？官僚制起码提供了这样一种与人打交道的可能性，不强求任何一方从事第一章中描述的那堆复杂又耗神的阐释性劳动，就好比你可以直接把钱放到柜台上而不必担心收银员怎么看待你的着装，或者出示带照片的有效证件而无须向图书管理员解释为何你如此热衷于阅读18世纪英国诗歌中的同性恋主题文献。这当然是部分吸引力所在。事实上，真要推敲起来，哪怕我们确实实现了某种乌托邦式的公社社会，也很难想象其中不再需要非人格化的（或者斗胆说，官僚的）机构，而原因就在于此。举个明显的例子：某种无差别的摇号系统或等候名单，可能会让苦苦等待器官移植的病人感到冷漠受伤，但心脏或肾脏的数量有限，其他更有人情味的分配方式也许会造成不可估量的更坏影响。

我说了，这是最简单的解释。但在这篇文章中，我想探索一下深层的可能性。不只是官僚制提供的无差别关系很方便而已；至少在某种程度上，我们关于理性、正义，特别是自由的观念，都建立在那之上。为了解释我为什么这样认为，我打算首先考察人类历史上的两个时刻，那时的官僚制形式激发出的不仅有广泛的消极默许，还有令人眼花缭乱的热情乃至痴迷，接着我会尝试准确把握，究竟是什么挑起了群情激昂。

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一、祛魅的魅力，或者邮局的魔力

韦伯可以将官僚机构描述为理性效率的化身，一个原因是他那个时代的德国，官僚机构确实运转良好。其中的佼佼者、德国政务的荣耀，或许就是邮局。19世纪末德国的邮政服务被视作现代世界的一大奇迹。事实上，它传奇般的效率给整个20世纪投下了某种可怕的阴影。我们现在说的“极端现代主义”（highmodernism）的许多伟大成就都受到了德国邮局的启发，或者很多情况下直接模仿了它。而我们有充分的理由说，许多20世纪最可怕的灾祸也可以算到它头上。

要想理解个中原委，我们有必要对现代社会福利国家的真正起源稍做了解。如果今天还有人思考现代社会福利国家的话，那么基本观点都是它们由乐善好施的民主精英创立。这再离谱不过了。在欧洲，后来成为福利国家的大多数核心制度，从社会保险和养老金到公共图书馆和公共卫生所，它们最初的创建者根本不是政府，而是工会、社区联盟、合作社，以及这样那样的工人阶级政党和组织。许多这样的组织都参与了一项自觉的革命计划，“在旧社会的外壳下建设一个新社会”，从底层开始逐步建立社会主义制度。对一些组织来说，这项计划要与另一个目标相结合，即最终通过议会手段夺取政府控制权，而对其他组织来说，计划自成一体。须记住，在19世纪后期，即使是正统的信仰马克思主义的共产党，基本上也放弃了武力夺取政府控制权的念头，因为好像不再有这个必要了。身在和平的欧洲，见证了技术的飞速进步后，它们认为应当有可能通过和平的选举手段来造就一场社会革命。

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德国是此类政党最成功的地方之一。尽管伟大的建国规划师奥托冯·俾斯麦只给了议会有限权力，但他还是为工人政党的迅速崛起而困扰，并且不断担心未来可能会冒出一个社会主义多数党，或者在他刚统一的德国境内发生一场巴黎公社式起义。从1878年社会党取得选举胜利开始，他给出了双重应对举措：一方面，查禁社会党、工会和左翼报纸；另一方面，当这些并不奏效时（社会党候选人仍然能以独立人士身份参选并胜出），创造一个自上而下的替代方案，取代免费学校、工人协会、互助会、图书馆、剧院，以及更大规模的从底层开始建设社会主义的进程。其采取的形式是社会保险计划（涵盖失业、医疗和残障等）、义务教育、养老金，诸如此类，大多是社会党纲领中部分政策的打折版本，但每项都被小心剔除了任何民主的、参与性的要素。至少在私下里，俾斯麦直言不讳地将这些努力描述为“贿赂”，试图收买工人阶级，使其忠于他保守的民族主义计划。²等后来左翼政权实际掌权时，模板已然确立，而这些政权几乎不可避免地采用了同一套自上而下的方法，将地方上组织的诊所、图书馆、互助银行计划、工人教育中心等并入国家的行政架构。

在德国，这种新行政架构的真正典范是邮局。有点奇怪，不过一旦了解到邮政服务的历史，也就觉得顺理成章了。邮局本质上是自上而下的军事组织形式被运用于公共服务的初代尝试。历史上，邮政服务最早出现于军队和帝国组织中。它们起初是用来远距离传递战斗情报和命令的，后经扩展，成为打出来的帝国保持凝聚力的关键手段。这便有了希罗多德关于波斯帝国信使的名言，他认为那些信使借助等距分设的驿站和各站配备的马匹，可以实现地球上最快的旅行：“下雨或下雪，酷暑或暗夜，信使的交付速战速决。”这句话至今仍刻在纽约的中央邮局大楼入口处，正对着宾夕法尼亚车站。³罗马帝国也有类似的系统，而几乎所有军队调遣都依赖邮政速递系统，直到拿破仑于1805年启用旗语（semaphore）传信。

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18世纪，尤其是19世纪政府治理的重大创新之一，就是将曾经的军用邮递系统加以扩展，使其成为一项新兴的民用公共服务的基础。这种扩展始于商业领域，随着商人也开始用邮政进行个人和政治通信，邮政服务的覆盖面逐步扩大，到最后几乎人人都在使用它。⁴没过多久，在欧洲和美洲的许多新兴民族国家，一半的政府预算和超过半数的公务员都投在了邮政服务上。⁵

甚至可以说，德国建国的头号功臣就是邮局。在神圣罗马帝国治下，遵照封建规矩，在帝国疆域内运营邮政速递系统的权利被授予了一个最初源自米兰的贵族家族，后来为人所知的称号是冯·图恩和塔克西斯男爵（Barons von Thurn and Taxis）。［相传，家族的一位后人发明了出租车计价器，所以出租车（taxicab）以他的名字命名。］普鲁士王国最初于1867年买断了图恩和塔克西斯家族的垄断经营，在此基础上确立了一个新的德意志国营邮政系统——在其后20年里，某个新的邦国或公国被纳入这个新兴民族国家的明确迹象就是被并入德国邮政系统。部分缘于此，这套系统光彩夺目的效率成就了一部分民族自豪感。的确，对于19世纪后期的德国邮政，人们无以名状，唯有叹服。在各大城市，每天有多达5次乃至9次投递，而在首都，多条长达数英里的气动传输管组成了一个庞大网络，运用空气压缩系统瞬时远距离投射信件和小包裹。

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写了他仅有的一篇非讽刺文章——《邮政服务》，就为了赞美它神乎其神的高效。⁶为之折服的外国人不止他一个。就在俄国革命爆发前几个月，弗拉基米尔·伊里奇·列宁写道：

19世纪70年代，有一位聪明的德国社会民主党人认为邮政是社会主义经济的模型。这是非常正确的。目前邮政是按国家资本主义垄断组织的样式组成的一种经济。帝国主义逐渐把所有托拉斯都变为这种样式的组织……

把整个国民经济组织得像邮政一样，做到在武装的无产阶级的监督和领导下使技术人员、监工和会计，如同所有公职人员一样，都领取不超过“工人工资”的报酬，这就是我们最近的目标。7

有凭有据。苏联的组织结构直接效法了德国邮政。

为之折服的也不只是国家社会主义者。就连无政府主义者也有份；尽管他们的兴趣点不在国家体系，而在彼此之间的关系——即便不存在任何单一的总体国家（overarching state），人们仍然有可能将一封信从委内瑞拉寄往中国。事实上，彼得·克鲁泡特金（Peter Kropotkin）经常援引1878年国际性的“万国邮政联盟”（以及各铁道公司之间的协议）作为无政府主义的典范，同样强调这是某种在帝国主义体系之上已经成形的东西：

邮政联盟没有选举出一个国际邮政议会，替所有联盟下属的邮政组织制定法律……它们采取的是协议的手段。为了协商一致，它们诉诸代表大会；但它们没有对参会代表说：“随你所愿投票吧，我们都将服从。”它们首先要在自己内部提出问题并展开讨论，再针对需要上大会讨论的特殊问题，派出熟悉该问题的代表参会，须知它们派出的是代表

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——不是统治者。8

这种从邮局系统中浮现的、蕴藏着未来天堂的愿景不局限在欧洲。事实上，很快崛起并与德国竞争全球影响力的国家——美国，也被视为新式文明的典范，而初步证据正是美国自己的邮政服务。早在19世纪30年代，托克维尔就已经震惊于美国邮政系统的规模，以及即使在边境地区也大量流通着的信件。在一次穿越肯塔基州前往密歇根州的旅途中，他留意到：“信件和报纸在这些荒林间的流通量十分惊人。”据他计算，甚至超过了法国人口最稠密、商业最繁荣的省份。用后来的一位美利坚合众国历史学家的话说：

美国的邮政系统很快就会比英国或法国的更庞大。到了1816年，邮政系统已拥有超过3300个办事处，雇用着将近70%的联邦文职人员。邮件数量的增长同样迅速。1790年，邮政系统只投递了30万封信，相当于每15人一封。到了1815年，它全年投递将近750万封信，相当于人均一封……而且，不同于英国和其他欧洲国家，邮件的投送不受政府的监督或管制。9

事实上，在19世纪的大部分时间里，在大部分美国人眼中，邮政服务实际上就等于联邦政府。到了1831年，其雇员数量已经远超所有其他政府部门人数的总和，规模大大超过了军队，而且对于大多数小镇居民而言，邮局职工是他们唯一可能接触到的联邦公职人员。

对欧洲而言，那时的美国本身就是某种乌托邦试验——拒斥自由放任经济，还广泛依赖合作社、政府资助项目和关税保护。只是到南北战争之后，随着公司资本主义的兴起，美国才同样启用了更接近德国官僚资本主义模式的制度。发生这种情况后，民粹主义者和进步主义者（尤其是后者）开始将邮局模式视为主要的可行替代方案。再一次地，一个新的、更自由、更理性社会的形态似乎就脱胎自压迫结构本身。在美国，人们使用的术语是“邮政化”（postalization）——一个美国独创的对国有化的代称（而且很显然，它已经从英语中完全消失了）。而就在韦伯和列宁将德国邮政作为畅想未来的模板时，美国的进步主义者已经开始论证，即使是私营企业也会在邮局式的经营下变得更有效率，他们还在“邮政化”方面取得了不少重大胜利，例如对曾经私营的地铁、通勤列车和州际火车系统实行了国有化；在美国大城市，这些系统的公共属性从那时起便一直维持了下来。

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回头看去，所有这些邮政乌托邦幻想，往好了说，显得挺别致的。我们今天一提国营邮政系统，主要联想到的都是我们本不想要却送上门的东西：水电费账单、透支提醒、邮购商品目录、拉票、抽奖、陪审团传召、税务审计、过时不候的信用卡推广和慈善募捐。至于邮政雇员在美国人心目中的普遍形象，则变得越来越不堪。但这一切并非事出无因。这缘于有意为之的政策选择。自20世纪80年代以来，在立法者的牵头下，政府系统性地从邮局回撤资金，并鼓励私人资金取而代之，这是一项持续至今的运动的一部分，旨在说服美国人认为政府并不真的靠得住。¹⁰结果，邮政服务迅速成为一切国家官僚机构过错的代名词：层出不穷的新闻报道中出现的罢工、染上毒瘾的工人、堆满多年未投递的邮件的房子，当然，最著名的还是每隔一阵就有雇员“发邮疯”（gopostal）^[1]，朝经理、同事、警察或普通民众开火。事实上，我能找到的唯一用到“邮政化”这一术语的当代文献，就是一篇关于工作场所暴力的文章——美国公司的邮政化，谴责暴力袭击老板和同事的流行病是如何从公共部门蔓延到私营公司的。

有一本引人入胜的书，书名为《发邮疯：暴怒、谋杀和叛乱，从里根的工作场所到克林顿的哥伦拜恩及至其他》（Going Postal:Rage,

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