这种说法听起来似乎不错。联邦通信委员会的确通过一系列重要决定推动了广义上的计算机通信，特别是因特网的发展。但是，承认这种说法事实上忽略了一个重要的相关事实，即，联邦通信委员会的这些前后一致的决定都是顺势做出的，每一个决定都是应电信商业用户提交给该机构的、特定的、具体的要求而做出的。这些商业用户通常与规模虽小但成长迅速的独立设备和服务公司沆瀣一气。大的商业用户常常结合在一起形成超级游说团体，其中还包括顶级的行业协会和新近建立的游说组织。在说明美国电信围绕数据网络进行的现代化过程的时候，必须指出它们的重要作用。所以，计算机通信之所以发展，并不是仅仅因为联邦通信委员会想促进它的发展，而是因为商业用户有力地动摇、进而颠覆了管制下的网络管理系统，而这个系统本身就是借助了这些商业用户的力量才建立起来的。
为什么这么说？从三个主要的方面看，在20世纪50和60年代，网络系统已经转型成一种益发重要的商业基础设施。在这一时期，网络在组织协调汹涌的经济扩张所造成的越来越分散化的公司部门中起着至关重要的作用；用在网络上的商业支出越来越大；大量对未来的经济成长有重要战略意义的新技术不断涌现。商业用户决定以一种经常性的、强有力的方式介入政策制定，因为它们已经普遍依赖于专门的电信系统，而昂贵的、面向语音的、受管制的网络实在无法满足它们的需求。由于商业用户对计算机通信的依赖程度逐渐加深，而AT&T继续在新政的框架之中运作，因此，有关全国电信系统发展政策的看法开始出现严重分歧。对于公共网络究竟要作何使用，特殊目的的设备和服务是否有必要，以及不同的服务应当收取什么样的费用，人们的意见异彩纷呈。我在别的地方曾经考察过自20世纪50年代末以来的政策变化情况。由于联邦通信委员会的一系列彼此关联的电信规范性程序，AT&T的利益与它的那些最大客户的利益形成了立。[44]商业用户要求“在对通讯设施的使用和设置上，拥有与它们已经拥有的、对于做生意所必需的成百上千的其他工具、设施和服务的使用和设置上的自由相匹配的自由”。[45]当权者也急于给它们这些自由。
第四章 商业用户与美国电信系统的发展
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